略论小金库的危害与防范

摘　要：随着经济体制改革的不断深入，利益主体多元化的格局已经形成。一些利益团体无视国家法律法规，在会计信息资料上弄虚作假，私设“小金库”，谋取不正当利益，已对国家经济和社会发展产生了巨大的危害。加强财务会计监督管理，完善长效机制是从根本上消除“小金库”的有效措施。

关键词：会计监督；小金库；防范
　　“小金库”是约定俗成的一种民间称谓，不是法定用语，它反映了国家的政治经济生活的一种现象。据国家有关部门推算，全国所有国家机关和国有企事业单位，每年“小金库”数额可能高达827亿元，“小金库”已经对国家经济和社会发展都产生了巨大的危害。因此有必要对“小金库”进行严格清理。
　　一、“小金库”的危害
　　私设“小金库”是我国法制社会建设过程中产生的一种畸形产物，其目的大都是为了逃避财务监督和群众监督，谋取小团体或个人利益，其危害十分巨大，我们必须有清醒的认识。
　　（一）私设“小金库”影响了正常的财政经济秩序。
　　私设“小金库”一般以设置“两本账”、“多本账”，甚至假账为前提，导致财务收支等重要会计信息失真。“小金库”的资金又游离于财政、监察、审计等监督之外，在一定程度上势必影响财政预算监督管理，影响财政资金的合理配置，甚至造成部门单位之间在资金和分配上的不平衡、不公平、不合理。
　　（二）私设“小金库”导致了国有资产流失。
　　“小金库”不小，从其他地区清理出来的数额看，少则几万、十几万，多则上百万，甚至上千万。“小金库”资金的来源虽然五花八门，但归根到底，都属国家集体性质的资产。这些资金被截留或转移到“小金库”后，通过乱发钱物、私分、侵占、挥霍等违纪违规违法方式，导致国家资产、集体资产的流失和浪费，成为吞噬国家财富的黑洞。
　　（三）私设“小金库”成为了滋生腐败的土壤。
　　“小金库”的设立方便了部门单位滥发奖金、财物，乱列支出，为少数领导干部违规使用资金，特别为部分干部吃喝玩乐、请客送礼、贪污受贿等消极腐败现象提供了方便条件，腐蚀了干部，使少数干部走上了违纪违法甚至犯罪的道路。从现实情况来看，因“小金库”引发的问题屡见不鲜。国内一些大案要案，相当一部分都与“小金库”有关。
　　可见，“小金库”是个“大”问题，不仅扰乱了经济秩序，而且已成为阻碍我国经济社会正常发展的一大“毒瘤”。必须认真分析“小金库”的特点及成因，“对症下药”开展专项清理检查工作，坚决取缔“小金库”。
　　二、当前“小金库”现象的新特点
　　一是资金来源的变化。传统的“小金库”资金来源主要是乱收费、乱罚款，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等，当前还出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等新手段。如财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。
　　二是资金表现形式的变化。传统的形式主要是相关人员以个人名义保管或私存现金，而当前还出现了将款项向下级、关联单位转移的方式，然后通过往来账、白条、口头等方式陆续使用。如财政部驻广州专员办就查出中国人民银行某分行以其他单位名义开立银行账户，私设小金库6847万元，除443万元被现金提走外，有6404万元被转入其他单位，用于后续支出。
　　三是使用方式的变化。很多单位建立“小金库”的初始目的是为了单位或小团体解决福利或补助，或某些非正常的单位支出，但当前“小金库”的大部分却成了单位领导私人用于满足个人私欲贪污腐败等的“黑色支出”。如女贪官罗亚平涉案金额共计6000余万元，并私设小金库，掌控赃款多达1.45亿元。在把小自己12岁的下属发展为“情人”后，竞拿出100万元让“情人”摆平妻子。
　　三、“小金库”产生的原因分析
　　（一）小团体利益与个人利益的驱动
　　“小金库”是某些单位或小团体、个人为谋取利益而私设资金“体外循环”的现象，“法不治众”是其长期存在与难以解决的主要原因。其主要用途有：一是搞小团体福利，如，为职工解决福利问题、私自发放奖金等；二是违规发放津贴补贴。采取各种形式，自行设立津贴补贴，提高标准，违规发放津贴补贴。三是解决由于非正当理由无法在账务上正常处理的资金支出。如某些单位为了跑项目、争资金、拉关系，请客送礼，或者在某些时候因公因私行贿等。
　　（二）监督制约和管理机制尚不健全
　　一是预算管理制度改革还没有到位。部门预算缺乏刚性，存在审核不严、执行偏松的问题。收支两条线的管理在一些地方和部门还不够严格。对基层预算单位的国库集中支付还没有到位，一些专项资金还置于国库集中支付体系之外。二是财务管理制度存在薄弱环节。部分领导缺乏从严管理财务的观念，导致财务管理混乱，会计信息失真，发票管理失控，现金管理不严，多头开户，资金体外循环的问题仍十分突出。三是监督制约的长效机制还未健全。目前还缺乏对“小金库”进行有效监控的信息技术手段。财务信息公开程度有限，内部控制乏力，社会监督难以到位。四是现行的《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》、《刑法》等法律法规中没有明确规范“小金库”的外延，对“小金库”的处理处罚机制、标准的设计还需要进一步研究。对于私自建立“小金库”的处罚规定是否合理也有待商榷。
　　（三）惩处不力导致违法违纪成本过低
　　近年来，虽然有关部门多次组织对“小金库”进行专项清理，声势与动作都比较大，但对于检查出来的问题却偏重经济处罚，如仅收缴“小金库”和对单位进行罚款，而对于相关责任人特别是“一把手”处理轻微甚至不追究责任。事实上，“小金库”的存在与发展，与单位负责人的认可、默许、纵容是分不开的，但由于对于单位主要领导没有什么实质性的惩罚措施，违法违纪成本较低，未能发挥惩处的威慑作用，导致“小金库”屡禁不决，。
　　四、防范“小金库”的重要意义
　　（一）是加强党风廉政建设的需要
　　中央明确指出:“小金库”的存在，不仅导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入流失，而且违背了科学发展观的要求，扭曲了市场对资源的合理配置，削弱了政府宏观调控能力，影 响了经济平稳较快发展，甚至诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气。“小金库”是铺张浪费、奢靡享受、违法乱纪的重要资金来源，“小金库”现象不仅容易引起群众对单位领导的各种猜测、议论和不信任等诸多消极情绪，而且问题一旦披露，就会在广大群众中会造成十分不良的影响，严重损害党群关系和干群关系，损害党在人民群众中的形象与威信，成为建立社会主义和谐社会的主要障碍之一，因此，必须从加强党风廉政建设的角度高度重视防范“小金库”工作。
　　（二）是完善财经纪律，营造良好财务运行环境的需要
　　“小金库”是典型的违反财经纪律行为，往往伴随暗箱操作，缺乏监督，账目不清，资金流动混乱，使正常的财务管理难以进行。要针对“小金库”根本性质，就是违反会计法规和行政事业单位财务管理制度的特点，建立健全日常财务管理制度、内部控制制度和会计信息质量检查制度，把查问题、堵漏洞、抓整改、完善工作流程作为财务工作的重点。从这个角度说，通过对“小金库”的检查治理，可以促进单位完善财经纪律，营造良好的财务运行环境。
　　五、防范“小金库”的措施探讨
　　（一）加强教育，提高思想认识，使主观上“不想”
　　首先，要加强对领导人员的观念教育。我国会计法明确规定，单位领导对财务会计问题是第一责任人。因此，“小金库”问题，首先是各级单位领导的问题。如果领导纵容“小金库”的存在，必然单位财务隐患无法根除。其次，要加强对相关财务人员和责任人员的财经纪律与法规教育，通过各种途径宣传党的方针政策、通过案例剖析和对新《会计法》、《企业财务通则》、内部控制规范的培训，深刻认识“小金库”的危害性，增强法制观念，提高其遵章守纪的自觉性，自觉维护财经纪律，用制度来约束管理人员，做到警钟长鸣;要把治理“小金库”提高到反腐败斗争的高度来认识，并作为端正党风和社会风气的大事常抓不懈。让单位的每位干部职工都能自觉抵制并反映“小金库”这种不良现象。
　　（二）加大惩处力度，使行动上“不敢”
　　对于发现“小金库”的单位，必须严格兑现惩罚，起到威慑作用。一是对责任领导进行追究。发现“小金库”除没收违规资金外，同时追究单位“一把手”及其他有关人员的责任，给予严厉处分。二是对财务经办人员或“小金库”检查责任人进行追究。对于“小金库”的直接责任人或受益人，协助完成“小金库”建立或开立账户、资金保管与支出的相关人员，尽管表面上可能是为“小团体”谋取利益，但客观上造成了恶劣影响，也要给予相应的处罚。只有执法从严，使其行动“不敢”。
　　（三）建立长效机制，使客观上“不能”
　　“小金库”治理关键在源头，目标在治本。要按照“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”的要求，把长效机制建设作为重点工作抓好落实。据《中国审计报》2010年3月22日报道，交通运输部在前一阶段清查“小金库”工作总结会上，提出了建立长效防控机制的思路，即：要进一步完善制度，做好财务制度的“立、改、废”工作；建立监督和互相制约的机制，做到决策、执行、监督三位一体又互为监督；认真分析问题产生的深层次根源，提出完善财务管理、强化监督工作。在建立长效机制方面，我们可以作如下考量：
　　1、规范资金渠道，从源头上遏制 “小金库”的出现
　　一是通过深化“收支两条线”改革，进一步规范政府非税收入征管渠道。将非经常收入、资产收益等所有非税收入全部纳入预算管理，规范执收执罚行为，全面实行“收缴分离”和“票款分离”，加强财政票据管理，通过“以票管收”，全面监控相关部门的预算内收入。严格杜绝无票收费或纵容非税收入的行为。
　　二是通过推进国库集中支付改革，进一步规范财政资金拨付渠道。进一步扩大实行集中支付的资金范围，推进向二级及二级以下预算单位的覆盖，逐步实现国库集中支付无“死角”。在具体操作上，可以通过“公务卡”等具体形式来实现资金的非货币形式流转。
　　三是改革行政事业单位国有资产管理体制，改变实际存在的对国有资产“谁占有、谁使用、谁处置、谁受益”的分散无序状况，通过建立健全国有资本经营预算，由专门的受权主体进行国有资本的经营与管理，走向市场，确保国有资产的保值增值。
　　2、健全制度， 加强内部控制和外部监督。
　　一是强化预算单位银行账户准设机制。坚持财政审批、银行管理、随机检查、定期年检的办法，研究解决财政监督检查机构对公款私存的个人账户进行检查的法律权限。
　　二是强化预算执行动态监控机制。运用先进的信息技术手段，逐步实现事前事中事后的财政资金流向全程动态监督。
　　三是强化会计信息承诺问责机制。按照推进政务公开的要求，进一步推进政府预算公开和单位财务公开，接受主管部门与群众的检查与监督。
　　按照党中央、国务院的决策部署，今年将继续深入推进“小金库”治理工作，扩大治理范围，明确治理重点，严格执行政策，加大检查力度，严肃查处案件，努力构建防治“小金库”的长效机制。只要我们坚定政策、严格查处、规范管理，科学把握工作重点、充分发挥政策引导作用，切实强化源头治理。就一定能够遏制“小金库”问题，减少各项违纪违法问题的发生。

参考文献：
[1]绍恩，相继云.国有企业“小金库”的产生及治理措施浅议[J].山东企业管理，2001.10.
[2]余其汉.交通运输部着力建立防控“小金库”长效机制[N].中国审计报，2010年3月22日第001版.
[3]中央治理“小金库”工作领导小组办公室负责人答记者[N]. 经济日报，2009年06月16日.