如何对接好“省直管县”财政改革的探讨

摘　要：随着国家在新形势下社会经济的发展，“省直管县”的财政体制势在必行，通过分析省直管县财政体制改革的利弊，提出一些对策意见。

关键词：省直管县；财政体制；改革
　　随着我国市场经济的建设不断加快和行政管理体制改革的不断推进，“市管县”的弊端日渐明显，取消“市管县”的财政体制，建立“省直管县”体制的时机日益成熟，势在必行。2009年7月，财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出：“在2012年底前，努力争取全国各省（除民族自治地区外）全面地推进“省直管县”财政改革”。[1]实行“省直管县”的财政体制是进一步明确省级政府的责任，发挥省级政府在各自区域内财政的调节作用，缓解其管辖县乡的财政困难，以促进其县域的经济发展，进而实现城乡协调发展、城乡共同发展的重要举措，可以说“省直管县”财政体制给县财政的改革与发展注入了一支有力的强心剂。
　　所谓“省直管县”就是在政府间的收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县的财政直接联系起来，开展相关业务工作。1.收支划分。按照管理规范的办法，合理划分省与市、县的收入范围。在进一步理顺省财政与市、县财政支出责任的基础上，确定市、县财政各自的支出范围，市、县不得要求对方分担应属自身事权范围内的支出责任。2.财政的转移支付。财政的转移支付、税收返还、所得税返还等相关业务由省直接核定，同时补助到市、县；专项拨款补助，由各市、县财政直接向省级财政等有关部门申请，由省级财政部门直接下达至市、县财政。3.财政的预决算问题。市、县财政统一按照省级财政部门有关要求，各自编制本级财政收支预算和年终决算。4.资金往来问题。建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县财政间日常的资金往来关系。5、财政结算。年终的各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县财政间如有结算事项，须通过省级财政办理。
　　对“市管县”体制的改革，同时也需要对“省直管县”体制的优势有较为客观的认识，可以把“省直管县”体制的优势归纳为以下几个方面：1.有利于促进县域的经济发展。“省直管县”实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，从根本上促进县域财政经济的发展。通过财政体制的调整措施，为县级在公共服务和社会管理上最有力保障和支持，有助于县域财政经济解决体制和机制性的障碍，促进县域财政集中财力发展各种事业。 2.有利于缓解县域财政困难。省财政按照“存量不动、确保既得利益”的原则，新增财政收入除中央和省级分成外，全部留归县域财政。3.有利于发挥财政分配机制的导向作用。[2]“省直管县”，使省财政更加关注对县域财政补助资金的使用效果，在实现公共支出均等化的前提下，会将补助资金投向效率高的县域，避免重复建设，在资金、政策等方面有效配置资源，优化资源配置；同时，县域财政与省域财政对口部门之间的关系将因为业务联系而随之紧密起来，“省直管县”后，财政政策可以有效直达县，避免了信息传递过程中的政策曲解和延误。4.减少管理层次，有利于提高行政管理效率。“省直管县”后，减少了市级中间管理环节，大大降低行政管理成本，增强了省级调控能力。“省直管县”后，省对县扩权，增强了县独立发展的自主权，为县域经济发展创造了良好，公平的外部环境。然而，任何一项改革都需要一个过程，不可能一蹴而就，财政经济体制的改革同样也存在着问题。1.市财政协调管理县域财政的积极性会受到一定影响。市财政对县域财政的管理职能基本上是软约束，而省对市县实行“偏平式”管理，县域财政能否做到正常的运转、工资是否能按时发放，主要责任是省级而不是市级，而且市级财政的工作重心是发展城区的经济和培植本级的财政转移，不利于市县之间打破行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用，市帮县的积极性必将受挫。2.县级政府扩权后，政府可能由于缺乏有效的监督和管理，在财政权力安排和责任安排上发生扭曲现象，从而出现投资冲动和重复建设，也容易造成在人事管理方面出现人浮于事、行政成本过高的情况。3.财政内部间的工作部署出现困难。省财政直接对县财政部署有关工作，市是否还要对县部署工作成为一个两难的问题，常常出现日常财政工作难以衔接和协调的情况。4.县级政府本身的经济发展能力受到严峻考验。“省直管县”后，县作为一个相对独立的经济区域，享有更大的自主权，与此同时，自主权的扩大并不意味着发展能力也会随之增强。如果一个县级政府在拥有大量经济社会管理权限后，经济建设依然停滞不前，处于落后阶段， “省直管县”的改革成果也难以显现，“省直管县”的意义就失去了。
　　“省直管县”财政体制对于减少地方管理层次，提高资金使用效益，缓解县域财政困难，加快县域经济发展都具有极为重要的意义，也是财政改革的必然趋势。为使这一政策更好地促进县域财政经济发展，现提出如下建议：
　　1.理顺省与市、省与县、市与县的财政关系，紧密围绕促进县域经济发展的目标，相互理解、相互支持、相互配合。主要应解决省如何带动县更好发展的问题，省要为县级财政提供更多的帮助和支持，因地制宜地制定县域经济发展政策，逐步解决体制遗留下来的问题，改善县域经济的发展环境。实现“省直管县”财政体制与“市管县”行政管理体制的有机结合，充分调动市、县两级发展经济的积极性。
　　2. 加快发展县域经济，着力保障改善民生。借助“省直管县” 财政体制和当前国家对促进县域发展的有利机遇，结合自身的条件和优势，加快经济结构优化调整，稳定发展农业产业和特色产业，并促进工业经济持续健康发展。通过国家相关政策的扶持，以招商引资等方式壮大龙头企业，同时培育支柱产业，支持农产品生产及加工企业加快发展，大力推进农业产业化经营，提高农业市场化、商品化水平；还要不断优化传统支柱产业。着力引入高新技术对其加以改造，使传统产业得到较大发展，科技水平得到较大提升，竞争力有较大提高。同时，不断增加民生资金投入，确保“三农”、教育、社保、医疗、住房等民生资金的及时到位，让人民共享经济发展的成果，努力在促进县域经济发展的同时，也促进了“省直管县”财政体制的发展。
　　3.完善县级行政单位的功能，加 强扩权后相关的监督。在发展县域经济，解决“三农”问题的政策背景下，县级政府的责任重大。为了使其发展经济的主动性和积极性不断增强，使县级真正成为一个“完整的政府”，省级政府应把大量行政审批的权限和经济管理权下放到县级相关行政单位，增强县级公共政策的有效性。“省直管县”改革中存在的问题表面是扩权县与省里、市里的对接存在沟通不到位，对扩权的政策掌握不够，用得不够灵活。但其实是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行并不彻底。[3]而应通过改革使县级行政单位的功能完善，成为真正的权力主体。同时，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。
　　4.建立具有精简、快速和高效的组织机构。应该尝试市、县财政、地税合并办公,即财政与地税合并成一个党组、两套班子(财政、税务)、两块牌子。这样的组织机构具有精简、快速和高效的特点,并有利于“省直管县”中的权、责、利的清晰定位和高效运作,是“省直管县”体制得以有效运行的重要保障。
　　5.配套措施的改革也要跟进。在财政的预算、结算和资金往来等方面，市、县级财政统一按照省级财政要求，编制各自的财政收支预算和年终决算，建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系。[4]省级财政直接确定各市、县的资金留解比例，各市、县金库按照规定，直接向省级金库报解财政库款。“省直管县”改革在信息化基础设施建设、信息公开、统一应用系统这三个方面应全面推动县级电子政务建设，进一步完善政务协同办公环境，实现电子政务资源的共享和整合。[5]
　　总之, “省直管县”财政体制是为了进一步地理顺财政分配关系、促进县域经济的发展、缓解县乡财政困难而进行的改革,也是一项利益格局调整的举措,各级财政部门应该统一思想、加强领导、周密部署、统筹谋划、稳健操作,密切关注改革中出现的新情况、新问题,加强调查研究,及时完善,以确保“省直管县”体制积极稳妥地推进。
参考文献：
[1]贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界,2009,(8).
[2]王晓芳.金融混业经营趋势与证券公司发展战略[J]财贸经济2006,(4).
[3]王昕明.关于“省管县”财政管理级次问题探讨.地方财政研究,2007,(3).
[4]孙学玉.强县扩权与省直管县的可行性分析[J].中国行政管理,2007,(6).
[5]熊文钊,曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛,2008,(5).