城乡建设用地置换项目融资方案初探

摘　要：本文在解读安徽省城乡建设用地置换工作政策的基础上，总结提炼了建设用地置换工作的审批流程和操作要点，结合安徽滁州市全椒县建设用地置换工作实践，深入分析了建设用地置换项目融资存在的问题，首次提出建立建设用地指标交易市场和建设用地指标质押概念，探讨性设计了土地置换贷款的市场化融资模式，具有一定创新意义。

关键词：城乡建设；项目融资；

　　1 背景及意义
　　随着我国城市化进程不断推进和国家城乡协调发展战略的实施，土地资源稀缺已成为制约我国经济发展的最重要因素之一，特别是成渝改革试验区、长株潭改革试验区和皖江城市带承接产业转移示范区规划等区域规划的逐步推进实施，在国家18亿亩耕地不能触及的红线下，城市建设用地供需矛盾显得日益突出，且已严重束缚了东部沿海及其他地区的经济增长速度。如以皖江城市带承接产业转移示范区为例，据安徽省国土厅预计，2010年全省建设用地需求约50万亩，其中新增建设用地需求约43万亩，而每年国家给省的用地指标加上使用国家直管计划共约20多万亩，建设用地缺口达20多万亩。如何破解城市建设用地供需矛盾，充分利用农村闲置的建设用地，实施城乡统筹发展已成为迫切需要解决的难题。
　　在此背景下，根据国家有关要求，安徽省下发了《安徽省建设用地置换暂行办法》及《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，自2007年在全省沿淮八市实施建设用地与农用地置换以来，将农村建设用地2.26万亩复垦为耕地2.09万亩，扣除建设占用耕地后，净增耕地面积2550亩，提供建设用地1.8万亩，部分缓解了城市建设用地的压力，取得较为显著的成效。但由于受置换周转资金短缺的影响，承接产业转移集中区的建设用地的刚性需求还没有得到根本性解决。以滁州市全椒县为例，从2009年开始，该县先后申报20批次土地置换项目，共置换挂钩建设用地面积10441亩，用于建设用地置换的专项资金达2.9亿元，随皖江城市带承接产业转移示范区规划实施，作为“南京后花园”的全椒县，仅2010年预计建设用地置换面积将达11300亩，年度资金需求量将达3亿多元。按此标准测算，仅2010年度，皖江城市带承接产业转移示范区内9市59县对建设用地置换周转资金的需求量将达180亿元。可以预见，土地置换工作不仅对有效缓解皖江城市产业转移示范区建设用地指标不足问题具有重要意义，更为重要的是，此项工作对信贷资金的需求量巨大，如能在控制贷款风险的前提下融资支持此项工作，未来几年内此项业务将成为银行基层金融业务发展的重要增长极。
　　2 建设用地置换工作政策
　　2.1定义及种类
　　根据《安徽省建设用地置换暂行办法》，建设用地置换是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，通过调整合并为适宜利用的建设用地或者与规划为建设用地的农用地进行调整的行为。工作原则确保城乡建设用地总量不增加，耕地总量不减少和质量不降低。工作核心是将农村闲置土地资源进行整理，将农村散居居民进行集中安置，实现农村耕地面积增加，城镇建设用地有比例、有节奏地增加，缓解城市建设用地供地的规模约束。简而言之，以省或市为区域单位，建设用地置换就是通过整理复垦为手段，将农村符合土地总体利用规划的农村建设用地复垦成耕地，新增建设用地指标用于城镇开发建设。
　　根据《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块，与拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦，达到项目区内建设用地总量不增加，耕地和基本农田面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的目标。挂钩周转指标由省国土资源厅下达到各试点，专项用于项目区内建新地块面积的规模控制，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。复垦完成后，根据新增耕地面积增加试点区的新建设用地指标。
　　根据置换土地的性质不同，有4种置换类型：（1）国有建设用地之间的置换；（2）农民集体所有建设用地之间的置换；（3）建设用地与农用地之间的置换；（4）国有土地与农民集体所有土地之间的置换。
　　2.2审批流程及操作要点
　　2.2.1审批流程图
　　2.2.2 操作要点
　　2.3建设用地置换项目的基本要素
　　（1）建设内容：一般为拆旧区和建新区的征地拆迁、安置房及配套基础设施的建设。
　　（2） 投资构成：一般为拆迁安置补偿和土地复垦等费用、安置房及配套基础设施建设等费用。
　　（3）实施方式：原地建设或异地新建安置房及配套基础设施。
　　（4）实施阶段：共分为4个阶段，即调查、摸底及启动安置房建设阶段、拆迁补偿阶段、土地复垦阶段和申报验收阶段。
　　3 土地置换工作融资存在的问题
　　（1）土地置换量大，资金需求迫切，政府财力有限。以滁州市全椒县有例，截止2010年3月，已有3批次共1555亩建设用地通过省国土厅批准，等待验收。另有14批次共计6955亩的挂钩建设用地项目已上报省国土厅。据测算，该县目前用于建设用地置换的专项投入达29237万元，随着皖江城市带承接产业转移示范区规划实施，该县预计仅2010年建设用地置换面积将达11300亩，年度资金需求量将达3.164万元，而该县09年财政总收入为5.02亿元，全部依靠政府财力去实施土地置换工作并不现实。特别是，在当前政府出台规范融资平台的大背景下，传统财政统一偿还贷款、采用土地抵押的融资模式更不具备可持续性。
　　（2）项目成果为新增建设用地指标，没有建立建设用地指标出让交易制度及专项资金管理办法，项目收益不确定，存在一定的还款风险。按照《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》有关要求，土地置换项目通过整理复垦手段实现新增城镇建设用地指标，暂无具体对应的建设用地地块。目前，全椒县拟通过向滁州市出让建设用地指标的办法来收回置换成本，根据全椒县与滁州市之间达成的内部协议，工业用地指标每亩为5.6万元，商业用地指标为每亩60万元。但该县与市并没有明确建立公开透明的建设用地指标出让交易制度及专项资金管理办法，项目收益直接纳入财政，造成项目收益测算缺乏依据，还款来源没有保障。
　　（3）项目特点决定前期无法办理土地使用权证，银行贷款难以发放。银行传统中长期贷款需要以落实“四项审批”为条件，但 土地置换项目须完成拆迁、安置、复垦及验收后，省级土地部门才能办理土地使用权证等手续，而落实土地使用权证需要完成资金先期投入，由此形成互为“两难”的局面。
　　(4) 重建设用地指标使用，轻复垦验收管理，存在一定操作风险。根据建设用地置换办法等规定，项目实施完成与否必须经过上级国土部门的验收认可。但实施过程中，政府相关部门只注重建设用地挂钩周转指标的使用，对实施复垦整理归还指标不够重视，给后期建设用地指标的归还带来难度，最终导致不得不申请指标核减，无法实现建设用地指标增加的目标，导致银行贷款没有还款来源。
　　4 授信要素和融资模式探讨
　　基于上述土地置换融资存在的问题，初步设计土地置换项目的授信要素和融资方案如下：
　　4.1授信要素
　　根据相关办法及项目实际情况，土地置换项目授信要素设计如下：
　　（1）期限：3-5年（含宽限期1-2年）。设计依据为建设用地挂钩周转指标自项目区整体审批实施之日起使用，2两年内归还或1年内办理土地登记手续。
　　（2）资本金比例：20%。按照全椒县的实践经验，项目启动时使用总投资的20%、房屋拆除占投资的40%、土地复垦占总投资的20%，其余占20%。
　　（3）承诺发放条件：使用土地置换方案审批替代建设用地批准书，并取消环评审批，将立项、可研批复、规划、土地置换方案作为审批依据。
　　4.2融资模式
　　4.2.1“土地置换+挂钩指标使用权利”的融资模式
　　（1）借款主体：县级投融资平台或成立专门的土地整理投资平台。
　　（2）资本金筹措方式：建立农村建设用地复垦专项基金，归集使用挂钩指标征地节省规费、新增建设用地使用费县级返还、耕地占用税县级留成、耕地开垦费结余等。
　　（3）还款来源：采用“土地置换+挂钩指标使用权利”模式，将实施土地置换工作与拟使用挂钩指标的买家相结合，由拟使用挂钩新增建设用地指标的买家分期、分批向土地整理投资平台交纳该新增建设用地指标使用费，用于偿还银行贷款。买家交纳挂钩指标使用费后，在符合城市规划和土地利用规划的地块范围内，就其有兴趣进行开发的地块，向政府提出征地建议的权利。
　　（4）信用结构：存量土地使用权抵押或存量建设用地指标质押。其中，存量土地使用权抵押率为70%，建设用地指标质押数量为土地复垦方案中新增耕地数量的60%。
　　4.2.2 “挂钩建设用地指标交易”融资模式
　　该方案借款主体、资本金筹措方式及项目信用结构同“土地置换+挂钩指标使用权利”的融资模式，主要通过推动政府建立公开透明的建设用地指标出让交易制度及专项资金管理办法，落实还款来源。由省国土厅将由省土地储备中心实行收储，并试行跨区交易，允许指标跨市流转，促使建设用地置换由项目管理向指标管理转变。
　　5 小结
　　本文提出的地置换项目贷款融资模式基本脱离了财政统一还款，信用结构采用土地抵押的传统融资模式，立足于项目内封闭运作，使用项目现金流偿还贷款本息，具有市场化融资的特点。创新与示范意义归结如下：
　　（1）金融品种创新。根据土地置换项目特点，设立了土地置换贷款中长期贷款品种，明确了贷款期限、资本金比例等授信要素。
　　（2）制度创新。一是设立农村建设用地复垦专项基金，确保该类项目出资的可持续性。二是建立建设用地指标出让交易市场及专项资金管理办法，落实还款来源，防范贷款风险。
　　（3）融资模式创新。采用土地置换+挂钩指标使用权利”的融资模式，一是落实还款来源，二是将风险分担到建设用地挂钩指标的买家，符合 “项目参与者风险分担”的原则。
　　（4）信用结构创新。根据土地置换贷款特点，首次提出存量建设用地挂钩指标质押的概念，并具有较强的可操作性。
参考文献：
[1]《安徽省建设用地置换暂行办法》.
[2]《国土资源部关于印发城乡建设用地增减挂钩试点管理办法的通知》（国土资发〔2008〕138号）.
[3]安徽省政府《关于做好城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》.