政策性金融公共性与财政公共性的比较研究

　　一、政策性金融公共性的提出

　　在党的十八届三中全会公布的全面深化改革的六十条决定中，明确提出要深化政策性金融改革。回顾中国政策性金融机构发展的二十年，战略决策上的模糊、理论上的忽左忽右、立法的严重滞后以及实践过程中以利润最大化为导向的思想等种种因素，导致了其在发展过程中出现了政策性金融商业化倾向，即政策性金融的异化。a这些困扰使政策性金融在我国的发展步履维艰、反复多变。此次党的最高决策层决定推进政策性金融改革充分显示了决策层对这个问题的高度重视，也说明了解决这一问题的极端战略重要性与紧迫性;从政策性金融机构自身的发展来看，也是其在发展二十年后必须正名、正身、规范化发展的必然选择和破解当前困境而不得不做出的别无选择的选择。

　　政策性金融机构的改革首先要求政策性金融理论有所突破，对于政策性金融的定位也需要有与时俱进的新提法。前不久，笔者首次提出政策性金融的公共性本质特征这一重要理论思想问题，并率先在一个国家社科重大课题项目申报材料中进行了初步的阐述。早在三、四年前，笔者及所带领的研究团队在国际信用评级问题的有关报告中阐释了信用评级的特殊公共性问题，0沿着这一思路，2014年年初又将政策性金融的公共性本质特征郑重提出，以“公共性”作为对政策性金融发展的指导思想。这一概括具有以下几点优势：(1)充分吸收了现有理论的发展成果，是建立在对政策性金融本质属性充分认识的基础之上，内涵了以社会效益、国民福利最大化为最终目标的思想，与社会发展客观进程的新需要相适应。(2)“公共性”是多元社会中符合社会整体利益和社会理想正义的一种新型表述,是辩证唯物主义和历史唯物主义在进入新世纪后的新发展，也是中国重新走向世界后与世界思想互动的结果，在哲学思想层面的一次突破。(3)符合当前我国政府职能转变的需求，满足政府由政治统治者、经济建设者向社会管理者角色过渡的要求，也是对公共财政的补充与完善。

　　二、何谓“公共性”政策性金融是否具有公共性

　　“公共性”一词的内涵极其丰富，并不是某种固定指称。并且一直处于变动中。它的出现最早可以追溯到古希腊民主制和公民社会，那时的“公共”是指多元协商机制，可见“公共”的最初含义与政治有关。而在近现代社会学与经济学领域,较早使用“公共”一词的是德国哲学家康德，在其所著《论永久和平》一书中他曾指出公共性的属性有二：其一,公共性的准则和目标的实现必须以不影响他人的权利为前提，即非排他性，这是它的否定形式;其二，公共性的实现是有前提条件的，必须以与国家的权力和政治的结合为必要条件，这便是它的肯定形式。

　　根据上述对公共性的阐述，我们来看政策性金融是否具有公共性本质属性的问题。

　　首先，政策性金融理论的提出包含了社会多元的假定，承认社会成员利益与诉求的差异性并尊重社会成员差异。具体体现在：(1)其职能是在承认商业性金融功能的基础上对商业性金融功能的补充，现有的政策性金融理论中都一再指出，在多数领域中以商业性金融为主，以政策性金融为辅，而在特定的领域中，特别是那些商业性金融不愿涉足的领域应以政策性金融为主，商业性金融为辅。(2)政策性金融业务对象的选择是建立在各个产业及社会群体具有差异性的基础上，并根据这种差异决定是否提供此种金融服务。

　　其次，政策性金融功能的发挥并不以牺牲其他社会群体利益为代价，即非排他性：(1)政策性金融的出发点就是以所有社会成员利益最大化为宗旨的，若以牺牲部分社会群体的利益来换取另一部分社会成员的利益是与政策性金融建立的初衷是相违背的。(2)政策性金融在其职能发挥过程中并不影响商业性金融的发挥，其涉足的领域往往投资规模大、资金回笼周期长、经济效益较低、风险性较高、社会效益高，因此在业务对象上与商业性金融的业务对象并不冲突。(3)政策性金融功能的发挥并不以牺牲商业性金融功能的发挥为代价，反而政策性金融功能有效的发挥能够为商业性金融功能的发挥提供某种保障，为商业性金融提供更为广泛的客户群体、更为和谐、协调的经济金融社会环境和更大更多样化的需求，进而也促进了商业性金融更可持续的发展，二者彼此相互促进而不相互替代，相互合作而不相互竞争，是共生共长共繁荣的。

　　再次，政策性金融服务于国家的战略需求和公共性政策的执行。政策性金融的存在与国家的存在紧密相关，这体现在其资金投向往往是为实现国家某种战略所需要的产业和项目，以我国三家政策性金融机构主要经营的业务来看，国家开发银行致力于国家基础设施重点工程项目的建设，进出口银行为成套机电设备进出口和战略性资源的进口提供融资与担保，农业发展银行则服务“三农”，以支农、促农、富农为其最高宗旨，每个政策性银行都有其明确的服务对象，而这些服务对象往往是我国经济建设中的重中之重或关系民生、民本之大计,可见，政策性金融具有强烈的国家主义色彩，与国家权力、政治政策结合紧密，此为世界各国政策性金融之通例。

　　最后，政策性金融还享有国家信用。从政策性金融机构成立的资本金构成来看，不论中国还是外国，政策性金融机构的资本金都是国家或政府注资成立，这也就决定了国家或政府对其经营业务的特殊战略与政策要求;另外，其经营性资金主要通过发行债券获得，其发行的债券有国家或政府为其提供担保，进而享有国家主权信用，使其能够以较低的资金成本及时筹集资金，0这也是由政策性金融机构背后有国家和政府为依靠所决定的，它不是一般的工商企业或金融企业，是政府特殊机构。

　　综上，政策性金融公共性特征强调了它在利益取向上必须追求和实现公共利益，并以此为起点与终点;体现了人民主权、公利、公益、公平与正义;公共性目标或利益的实现必须以与国家权利与政治相结合，国拨资本、主权信用、税赋减免都是国家权力的体现;不以利润最大化为其最高宗旨而以国家经济社会发展战略与政策公共利益为其最高目标，以及相应的特定选择性和准竞争性等，都是由政策性金融公共性这一最核心的本质性特征所决定与制约的。

　　三、政策性金融公共性和财政公共性的不同

　　传统的经济理论在涉及“公共性”问题时，主要研究的是财政的公共性问题。财政是以国家为主体的经济行为，是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动，以达到优化资源配置、公平分配及经济发展稳定和国家安全的目标，其本质是：国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配，实现经济与社会的发展稳定、社会安全与和谐。财政具有公共性是大家普遍接受的共识。

　　既然政策性金融也具有公共性，那么它和财政的公共性是否是完全相同的呢?

　　由于政策性金融公共性的提出是近来的事，对其研究与讨论都处于初始阶段，形成的文字成果更是少之又少;即使现有的一些讨论也是在探究财政问题时附带地将其进行评述，例如“合理填充补足财政直接支出和商业性融资之间的‘中间地带’，追求政府财力依托机制的转换及实现效率提升的倍加效应，服务于科学发展观所要求的全面、协调、可持续的统筹发展和某些战略重点上的赶超突破”。6因此，笔者认为，要想使政策性金融的公共性为更多的人所接受，就必须正确梳理政策性金融的公共性与财政的公共性之间的区别与联系。

　　政策性金融公共性与财政公共性的区别至少有以下三点：

　　1.政策性金融不具有强制性。强制性是指在一定范围内通过法律、行政法规等强制性手段加以实施的标准，具有法律属性。财政资金的收入与支出都具有明显的强制性特点，如财政资金的收入主要依靠国家对各项经济活动征收一定量的税收，尽管税收的形式多种多样，但都有相关法律根据作为征收的保障，任何形式的抗税都是一种违法行为，因此，强制性是税收的重要特征之一。而财政资金的运用也具有一定的强制性，在财政支出规模和用途的安排中，众多的公民可能会有这样或那样的意见，会有各自不同的利益诉求，但公共支出不是按照某一公民的意见做出决策，而是通过一定的政治程序做出决策并依法强制执行，在民主政治下，财政的强制性体现为财政的民主化和法制化。

　　与此相对应，政策性金融在实施过程中并没有像财政运行过程中那样的强制性，虽说经营业务范围有特定的选择性，在一定意义上具有“强制”，但其与财政相比是非严格、非全面的。从政策性金融机构资金的收入来看，主要是通过公开发行债券的方式筹集营运资金，而在一级市场和二级市场上的债券购买者来说都具有独立的选择性，并没有像需要纳税那样的义务去购买政策性金融机构发行的债券;而在资金的使用过程中，尽管国家规定了特定政策性金融机构经营的特定范围，但在具体运营过程中，对指定营业范围内的客户政策性金融机构仍具有一定的自我决策能力，贷与不贷、借与不借、借贷双方都是自由地选择，与财政支出相比较少地受到政策方面的直接影响。

　　2.政策性金融具有有偿性。政策性金融机构在运营过程中尽管能够提供价格低廉的融资担保服务，但归根到底，它仍然是以资金的还本付息为条件的出借行为，在出借与偿还的过程中，价值的流动是双向的，政策性金融机构和获得融资的企业付出与所得是对等的。

　　而财政资金则具有非直接偿还性的特点，这与其强制性是相一致的，当国家向公民征税时并不负有向纳税人偿还税款的义务;同样在取得政府补助的情况下，企业只要按照取得资金的规定用途使用资金，企业也不需要偿还补助资金。对于每个个体而言，其付出与所得是不对称的，且其所得所支是通过公共财政体系来实现的，因此，财政运行具有非直接偿还性的特点。简而言之，政策性金融资金是双向、有偿借贷，而财政资金的筹集与使用则是无偿的单方面支付。

　　3.政策性金融与财政运作环境要求也不同。现代高度制度化的政策性金融与财政诞生的时间相距较远。早在原始社会，随着生产力的发展、剩余产品的出现，氏族部落联盟的分配便产生发展起来，这就是原始公共分配，即财政的原始形态。原始财政是以原始公权力为主体，以满足氏族部落和部落联盟的公共需要为目的而进行的集中性分配。国家产生以后，为了维持这种公权力，就需要公民缴纳费用一税款，于是以国家为主体的集中性分配制度一国家财政便正式产生，国家财政产生以后伴随着国家形态的发展变化，先后经历了奴隶制国家财政、封建制国家财政、资本主义国家财政和社会主义国家财政。

　　而现代制度化的政策性金融的产生在国外不过百余年的历史，而在我国的实践也仅仅经历了二十年。这是由于政策性金融功能的发挥要依托金融自身的发展，需要有强而有力的财政做后盾，有完善的金融制度、金融工具、金融市场、从业人员、法律法规、基础设施等一系列的物质基础和制度保障，因此，政策性金融公共性功能的发挥要晚于财政公共性职能的发挥，是生产力发展到一定水平或是经济金融发展到一定水平后产生的具有公共性职能的机制。

　　四、政策性金融公共性与财政公共性的统一性

　　任何紧密相连的两个事物间都具有对立统一的关系，政策性金融公共性与财政公共性内涵上的差异是二者间个性的体现，而二者间的共性又寓于这二者的个性之中，善于从事物的个性中把握共性是马克思主义对立统一规律的灵活应用。在考察政策性金融与财政公共性这一问题时也应采取科学的认识方法，全面地分析这二者的对立统一关系。

　　政策性金融公共性与财政公共性的统一性至少体现在以下四个方面：

　　1.正视社会的多元性，承认社会成员间的差异性并尊重这种差异性的存在，让差异性的个体得到合理和正义的共处。政策性金融与财政资金的配置不论是在时间、空间还是在各个产业间都具有一定的结构，这种在不同纬度上对资金配置的不同正是根据资金需求主体个体差异性的客观情况所决定的。通过税率在不同产业与产业间的差异，财政补贴对不同行业的补贴力度，中央与地方财政收支政策的配合等手段可以实现财政资金在空间上的优化配置;而财政政策的扩张和紧缩，财政赤字和盈余可以实现财政资金在时间维度上的优化配置。而政策性金融通过是否对特定行业提供贷款、担保以及贷款利率的确定调整对不同产业、地区的扶植力度，通过浮动利率贷款、固定利率贷款、贷款展期、利息豁免等手段实现对不同时间维度上资金需求主体的扶植。

　　2.政策性金融和财政都是以社会公共利益最大化为最高宗旨。财政的本质是国家为实现其职能，凭借政治权力参与部分社会产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊分配关系，其根本目标不仅仅局限在利润最大化或产出最大化，而是包括但不限于优化资源配置、公平分配及经济与社会发展稳定等目标的综合性目标，简而言之即社会利益最大化。政策性金融亦是如此，它是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率而进行的一种特殊性的、直接或间接的资金融通行为，其最终的落脚点是贯彻、配合国家特定的经济和社会发展政策，也不是利润最大化。

　　3.与国家权力、政治政府紧密结合。财政本身就是为国家实现其政治、经济、管理等职能而设立的收支机制，其自身的运动就是国家意志的体现，正如恩格斯在谈到征税时曾指出：“纳税原则本质上是纯粹共产主义的原则，因为一切国家的征税权力都是从所谓国家所有制来的……国家有这种权力，国家所有制高于私有制，而国家也就成了真正的主人。”[7政策性金融也一样，它的存在与发展与国家、政治休戚相关，不论是其在资金筹集过程中有国家、政府为其担保、使其享有同国家信用一样的信用级别，还是其在资金使用过程中资金的投向必须服务于国家战略、政治意图，这都表明政策性金融机构与包括商业性金融机构在内的普通工商事业单位在本质上是不一样的，是不以利润最大化的导向的，恰恰是这一点与财政是完全一致的。

　　五、对当前政策性金融改革的政策建议

　　党的十八届三中全会提出要全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，而作为现代市场经济的核心一金融，其自身领域能否切实深入推进改革、使金融的发展更好地服务于实体经济决定着此次全面深化改革全局之成败。金融改革无疑是此次改革的重头戏。此次会议提出的全面深化改革的六十条措施其中之一便是推进政策性金融改革，可见，政策性金融之改革是金融改革的突破口，也是深化改革的排头兵。政策性金融一定要抓住这次历史机遇，乘改革之东风破历史之藩篱，实现自身法制化、规范化发展的同时服务实体经济、为社会主义现代化建设做出应有贡献。基于政策性金融的公共性视角，笔者就当前政策性金融机构改革的一些具体措施谈几点政策建议。

　　1.加速政策性金融立法，明晰政策性金融、财政、商业性金融的关系。改革开放以来，政策性金融机构在我国产生、发展已有二十年，但关于政策性金融机构立法却进展缓慢，至今没有一部正式颁布实施的法律规范政策性金融的发展，这在世界范围内也是非常罕见的。日本、德国、美国等一些西方发达国家在其成立政策性金融机构前都是以颁布相关法律为先导，确保政策性金融机构的健康有序发展，而在我国政策性金融立法滞后二十余年，这是非常不正常的，也是如今政策性金融机构发展种种乱象的根源所在。如今进一步的改革已是迫在眉睫，首当其冲便是立法工作，由于不同的政策性金融机构往往涉及的领域各不相同，有的领域间彼此差异还非常显著，因此，在尊重个体差异性的前提下“一行一法”更为有效，这也是国际惯例。

　　此外，在立法过程中也应注重协调政策性金融与财政、商业性金融的关系，在哪些领域财政为主、政策性金融为辅，哪些领域财政为辅、政策性金融为主;哪些领域商业性金融为主、政策性金融为辅;哪些领域商业性金融为辅、政策性金融为主。从法律上划清彼此职能范围是避免当前政策性金融与商业性金融彼此在业务上越界的根本办法，也是避免政策性金融机构间业务覆盖重叠或缺失的有效途径。°8以上原则是建立在承认不同资源配置机制的差异并尊重这种差异的基础之上，是在保障财政功能、商业性金融功能有效发挥前提下政策性金融介入而实现的更高的社会效益，是符合公共性内在要求的。

　　2.借鉴功能财政收支理论，促进政策性金融机构收支理论的发展。功能财政是指政府在财政方面的积极财政政策，主要是为实现无通货膨胀的充分就业水平。为实现这一目标，当国民收入低于充分就业的收入水平时，政府有义务实行扩张性的财政政策，增加政府支出和减少税收，以实现充分就业。如果起初存在财政盈余，政府有责任减少盈余甚至不惜出现赤字，坚定地实行扩张政策;反之，当存在通货膨胀缺口时，政府有责任减少政府支出，增加税收，如果起初存在财政预算赤字，就应该通过紧缩减少赤字，甚至出现盈余。功能财政思

　　想是凯恩斯主义者的财政思想，是从反经济周期的需要来利用预算赤字和预算平衡的，而不是机械地用财政预算收支平衡的观点来对待财政赤字和财政盈余。功能财政的思想比财政收支平衡的思想更具有积极的一面，在发挥资源配置、收入分配、经济稳定等功能方面也更加有效。政策性金融机构的收支理论从某种意义上也可借鉴功能财政的思想，政策性金融机构发挥公共性职能是以社会效益最大化为最终目标的，因此政策性金融机构不应该刻意追求收入大于支出，在特定条件下甚至可以允许政策性金融的支出大于收入，否则，一味追求收支平衡或只以盈利性指标对政策性金融机构进行考核就必然导致政策性金融机构政策性金融功能的缺失，还会使其在追求收支平衡的同时与商业性金融机构产生冲突，不仅达不到提高社会整体利益的目标反而扰乱了金融秩序，适得其反。