弱财政、强金融” 格局下的宏观经济政策取向

　　1998年以来，我国宏观经济面临的首要问题是如何在总需求不足的市场背景下，确保“保8控3’的经济目标，应当说，要实现预定目标，宏观经济政策还面临着一系列的考验。

　　在这次宏观调控中，无论是理论界还是实际工作者，对采取财政金融政策刺激经济的做法都持基本一致的看法。但各方普遍有一个感觉，那就是一系列的宏观经济政策措施出台以后，对经济的拉动作用并不象想象的那样明显特别是有些政策，如财政政策，在扩大投资、刺激内需方面被寄予厚望，但具体的可操作方案并不是很多，从己经出台的一些财政措施来看，力度也比较有限

　　本文认为，之所以出现这种情况，与我国经济中“弱财政•强金融”的特征有很大关系作为宏观经济的两大方面，财政和金融在宏观经济调控中各有自己的作用范围和机制，也都各有自己的优劣势宏观经济政策要能取得好的调控效果，必须以财政金融的协调配合为基础改革以来，特别是进入90年代以来，我国经济中出现了财政在国民经济中的地位越来越削弱，金融在国民经济中的地位越来越强的现象，致使宏观调控越来越依赖金融政策，扩张性财政政策迟迟不能出台，这是造成我国宏观经济调控难度加大的一个重要原因。根据这种情况，当前的宏观调控应从改变财政金融地位不对称的状况入手，在财政金融协调配合的基础上完善宏观调控手段，以顺利实现国民经济的各项中远期目标。

　　“弱财政、强金融”是我国经济运行的显著特征

　　(一)我国经济中的弱财政现象及其对宏观经济的影响

　　按照著名经济学家、诺贝尔经济学奖金获得者罗纳得。麦金农的观点，发展中国家的弱财政现象主要包括两个方面的含义:一是缺乏一个有效的税收管理制度，这往往使发展中国家面临着严重的税收流失问题;二是对政府支出特别是预算外支出不能进行很好的控制，导致这些国家不得不面对日益积累，居高不下的财政赤字。根据我国的财政状况，弱财政还应包括财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重不断下降的特征，也即通常所说的财政两个比重问题限于篇幅，这里主要从财政收入方面剖析弱财政的特征及其对宏观经济的影响。

　　笔者计算了“财政收入増长率/GDP増长率”这一指标，该指标反映财政收入对国民经济増长速度的弹性从计算结果来看，该指标值极不稳定，波动幅度在0.22~1.09之间。而且波动无规律，与时间序列没有相关性说明财政收入増长还没有内含于经济的増长，我国还没有建立起与经济増长相适应的稳定的财政收入机制

　　财政收入下降使财政进行宏观调控的能力下降财力是财政进行宏观调控的基础，财政收入占GDP的比重持续下降，使有限的财政收入扣除掉用于政府管理国防、文化教育领域的支出后，可用于经济领域进行财政调控的财力相当有限。统计显示，经济建设费用占财政总支出的比例，从改革之初接近60%的水平，一直降低到1995年的41.9%，下降了18个百分点，表明财政职能总体上日益向消费型倾斜。在基本建设投资总额中，财政预算内投资资金的平均増长速度很慢，仅为12.3%。远远低于其他来源的投资资金的増长速度(分别为93.%-152%)，也远远低于基本建设投资总额平均71.4%的年増长率。预算内投资占投资总额的比重，己经从1985年的35.5%下降到1996年的6.2%，下降幅度近30个百分点如此低的预算内投资，极大地制约了财政对基础设施和公用事业进行投资，以缓解经济发展“瓶颈”制约的努力。

　　除了受到财政收入的限制外，财政进行宏观调控的能力还受到财政自稳定机制方面的影响。众所周知，财政调控包括自稳定器和相机抉择两种我国目前财政收入増长弹性极不稳定，波动无规律，说明财政税收制度中的财政稳定器作用还很差好的税收制度能使财政收入内含于经济波动，通过増减居民和厂商的可支配收入自动调节经济，我国财政显然还没有作到这一点。在经济高涨时期，财政收入没有出现递増比例的増加，有的年份甚至连等比例的増加都没有做到。在经济不景气时期，财政收入没有出现递减比例的减少，有的年份反而出现高速度地増加这就使得我国财政实施经济调控职能基本上不能依靠自动稳定器作用，而只能靠相机抉择的政策操作，这必然使财政调控经济的功能大打折扣

　　(二)我国经济中的强金融现象

　　改革前我国财政与金融的基本格局，是“大财政，小金融”金融对国民经济运行的影响不大，基本上只起配合作甩以市场化为取向的经济改革从根本上改变了计划经济下金融的附属地位，金融在我国经济发展中占据了越来越重要的地位有学者用计量方法测算了1985年至1996年12年间GDP与M2之间的关系。结果表明，在该计算期内，我国货币供给与产出之间存在着稳定的联系，平均每増加1个百分点的货币，相应可以推动0.4个百分点的产出増长这充分说明改革以来金融在国民经济中的重要性具体而言，金融在经济中的作用増强主要表现在以下几个方面：

　　1.随着货币化程度的加深，货币化系数保持在较高水平。经济的货币化程度(以M2/GNP表示)与经济发展水平成正比，经济越发达的国家，M2/GNP系数越高根据国际货币基金组织对包括中国在内的20个国家的M2/GNP的统计，1994年中国的货币化系数为83.%，仅低于日本的112%，英国的9齡和埃及的86.3%超过了大多数发达国家和发展中国家，如美、法德意四国都在65%左右，韩国为39.2%，泰国为68.%，印度为55.牴，印尼为39.3%，菲律宾为32.%。

　　2银行可贷资金急剧増长M2/GNP可同时用来表示一国银行的可贷资金状况据统计，我国银行可贷资金状况自改革以来一直表现出良好的发展势头，M2由1979年的1350.4亿元扩大到1997年的89259.32亿元，扩大了65倍。M2对国民生产总值的比率也由1979年的0.34提高到1996年的1.13可贷资金的急剧増长，为金融部门扩大信贷规模调控国民经济运行提供了必要的基础条件。

　　3.企业生产和投资中政府投资和银行贷款的比例发生大幅度逆转。改革以前，我国经济是财政一一计划主导型经济，企业生产和投资的绝大部分资金都由财政直接拨付和调配，银行只起一个出纳和记帐员的角色改革使资金的分配机制发生了根本的变化，预算在生产和投资中的角色逐步淡化，银行贷款的地位则不断上升。

　　二、“弱财政、强金融”格局下的财政金融关系及其对宏观经济运行的影响

　　弱财政除了直接对宏观经济调控造成影响外，由于财政力量的不足，许多本应该由财政承担的职能，都推给了金融，对国民经济的微观方面和结构方面也造成了一系列的影响主要的有：

　　1.财政硬化与国有企业的预算约束后，企业转而依靠银行，产生了一系列问题一是银行使用低息贷款以维持亏损的国有企业改革近二十年来，国有企业与政府的关系，仍然没有彻底摆脱“父与子”的软预算约束格局面对国有企业长期、普遍的不景气，银行迫于各种压力不得不用低息贷款维持企业的生存。二是国有企业效率长期得不到改善，负债率又过高，成为导致中央银行一再下调存贷款利率的重要原因。我国国有企业的资产负债率己从1978年的28%升到1997年的66%据估计，1996年国有企业贷款余额达到45500亿元，需支付利息4680亿元1997年贷款余额达6273亿元，需支付利息7527亿元国有企业如此高的利息负担直接促使了中央银行下调利率，前四次降息至少使企业少付了3000亿元的利息。

　　2财政无力向企业注资，阻碍了国有企业的财务重组目前，我国国有银行、国有企业的财务状况恶化，平均的资产负债率己分别达到80%和70%左右据中国人民银行的统计，1997年末，我国各银行贷款余额59317.5亿元中，不良贷款约占25%其中逾期两年以上的呆滞贷款约占5%-6%，预计无法收回的呆帐贷款约占2%呆滞贷款总额己超过商业银行的资本金总额这意味着即使动用所有资本金也无法全部核销呆帐金融改革要使专业银行按商业性原则经营，必须首先清理银行与企业的资产负债关系，使银行和企业摆脱历史包袱，在新的起点上运行。

　　对银行、企业进行财务重组的理论方案很多，但各种财务重组的方案都包含着较大的财政成本，如果没有必要的财政收入支持，这些方案都难以付诸实施进一步讲，即使顺利地清理了银行和企业的资产负债表，资产存量结构调整了。如果财政收入入不敷出的状况得不到根本好转，最终很可能使银行和企业重新复归到初始的财务困境。这也从一个侧面印证了麦金农所一再强调的观点:在财政得不到控制的情况下，金融最终会因为财政压力而陷入困境。

　　3.财政收入水平长期低于支出水平和结构分散，损害了国家推动金融改革的能力。中央政府是金融改革的主导力量，中央政府推动金融改革的能力，除了依靠法律赋予的权力和行政权威外，还要有足够的财力作为后盾。中央政府的财力从经济上决定了它在与地方政庥银行部门、企业部门及公众的“谈判”过程中所处的地位货币当局对金融体系的控制经常受到地方政府的干扰，例如，企业透过地方政府这一中介，在制定、分解和执行信贷计划的过程中与货币当局讨价还价，“倒逼”货币发行。地方政府为了局部利益，支持企业和银行规避金融监管在这种干扰下，货币当局迟迟不敢放松对金融体系的直接管制，使间接的金融宏观调控体系难以建立尤其是在经济出现较大波动的时候，宏观调控手段向行政命令、计划指令复归，金融改革“开倒车”。

　　4.大量财政性支出以银行政策性贷款的形式支出，成为造成金融风险加大的重要原因政策性贷款通常是为实施政府政策而发放的，一般不以盈利和贷款安全为基础据计算，90年代以来，政策性贷款占国家银行贷款总量的1/3以上这些贷款的问题在于管理不善，利用效率不高，经常被挪作他用，很多贷款的偿还率比较低例如1996年农业银行累积贷款偿还率为89.1%，最低的贵州省只有72.64%，1996年流动资本贷款偿还率不足90%，固定资产投资贷款只有50%多，基本建设投资贷款只有2(%左右。因此政策性贷款往往成为加剧金融风险的一个重要方面。