局部战争条件下的财政金融动员研究

　　财政金融动员是为保证战争经费需要，主要通过财政金融手段，将潜在的财力资源转化为可资利用的现实财力的过程。市场经济条件下，提升国家金融动员水平显得越来越重要。一方面，金融系统呈现出高流动性的趋势，巨额资金的转移瞬间即可完成，充分体现出金融动员的优越性和高效性;另一方面，金融业又是高风险行业，金融系统的安全直接关系到国家的经济、社会甚至政治的稳定，迫切要求国家提高金融“维稳”的能力。探讨和平时期财政金融动员的准备和战时财政金融动员实施，提出现实可行的政策建议，对于及时、有效地满足局部战争的资金需求，确保动员状态下国家宏观经济的稳定，具有十分重要的意义。

　　一、和平时期财政金融动员的准备

　　(一)构建财政金融动员法规体系

　　由于目前国家立法任务较重，指导国防动员的基本法“国防动员法”和“国民经济动员法”尚在立法过程之中，制定专门的财政金融动员法规暂时难以实现。因此，构建财政金融动员法规体系时，必须依托“国防动员法”“国民经济动员法”和国家管理财政金融的相关行政法规来实现。首先，以“国防动员法”作为财政金融动员法规的基本依据。

　　在国防动员领域“国防动员法”是《立法法》意义上的“一般规定”，统领整个国防动员法规体系，也是构建财政金融动员法规体系的基本依据。其次，以“国民经济动员法”作为财政金融动员法规的核心内容。“国民经济动员法”中应明确界定财政金融动员主体责、权、利的衔接，规范财政金融动员行为，并对财政金融动员体制、动员手段、动员对象等内容进行规定。再次，以行政管理法规作为财政金融动员法规细则的载体。从理论上讲，各部门形成财政金融动员能力应尽可能在要素相似性特征较多的系统内完成，以降低动员能力形成过程中的交易成本。在我国行政管理体系中，各个部门根据立法需要己经制定颁布了多部行政管理法规。例如，从国家金融监管法律制度体系来看，配合“一行三会”的金融监管架构，我国先后颁布了《中国人民银行法》《商业银行法〉X〈银行业监督管理法》《证券法》《保险法〉《信托法〉《投资基金法》《公司法》《国家金融突发事件应急预案》等法律法规。“国民经济动员法”颁布实施后，应逐步对上述涉及财政金融动员的行政管理法规进行修改，在行政管理法规中搭载财政金融动员行业实施细则，实现财政金融动员法规与行政管理法规的衔接。

　　(二)理顺财政金融动员体制

　　财政金融动员属于政府行为，只有通过完善财政金融动员机构，强化政府的组织职能，才能保证平时财政金融动员准备的效果。目前，从参与财政金融动员的主要机构来看，总后勤部属于军队系统，隶属于中央军委;经济动员办公室隶属于国防动员委员会，履行议事协调职能;财政部和金融机构属于国务院。参与财政金融动员的主要机构分别属于三个机构体系，并且机构之间的工作职责和分工都没有明确，造成动员工作难于协调。因此，理顺财政金融动员体制应从决策、协调和执行三个层面着眼。首先，要构建军地联合的权威决策层。《国防法》第四十七条规定，国务院和中央军事委员会共同领导动员准备和动员实施工作。从当前财政金融动员体制现状来看，构建军地联合的权威决策层必须寓于国家战争动员的最高决策机构之中，由国务院、中央军事委员会和国防动员委员会共同组成。

　　其次，设置职责明确的综合协调层。在市场经济条件下，国民经济动员活动涉及经费筹措、动员补偿、贷款融资等财政金融问题，经济动员办公室能否有效参与到财政金融动员的组织协调直接关系到整个国民经济动员的质量和水平。按照“军队提需求、经动办搞协调、政府抓落实”的经济动员总体要求，经济动员办公室应该履行财政金融动员的议事协调职能。通过建立经济动员办公室与国家负责财政金融管理职能部门的议事协调制度，明确赋予经济动员办公室参与组织和管理财政金融动员活动的职责。再次，组织应急联动的复合执行层。国务院是执行财政金融动员的主体，执行机构主要包括国家财政部、国家税务总局、中国人民银行、商业银行、保险机构、证券公司，以及各级地方财政、税务机构等等。组织应急联动的复合执行层，是通过对各财政金融管理机构及各财政金融动员方式的组合搭配，加强财政金融动员活动中各职能部门之间的配合协调，优化财政金融动员的方式组合，从而在实施财政金融动员过程中形成合力。

　　(三)拟定科学的财政金融动员预案

　　根据战争资金预计需求量，细化财政金融动员任务和动员比例，拟定科学的财政金融动员预案，能够保证局部战争中财政金融动员工作有计划、按比例地遵循既定方案进行。首先，注重财政金融动员预案的可操作性，确保预案行之有效。拟定财政金融动员预案时，应把握现代局部战争中资金耗费的特点和发展趋势，准确掌握财政金融动员的潜力，并综合分析财政金融动员对经济可能造成的影响。其次，体现财政金融动员预案的针对性，确保任务区分合理。拟定财政金融动员预案时，应依据财政金融动员等级，针对动员任务的范围、强度、时间要求等特点，对动员任务进行合理区分，明确财政金融管理机构的动员职责、可动员量及资金来源，明确从中央到地方涉及财政金融各政府管理机构的动员工作职责，科学区分动员任务，并以工作制度的方式固化到日常工作管理条例和动员预案之中。再次，把握财政金融动员预案的系统性，确保预案衔接配套。财政金融动员预案的体系是否完整，各预案之间的衔接是否顺畅，直接关系到财政金融动员实施的组织效率。在制定财政金融动员预案时，做好财政金融动员预案体系设计，统一财政金融动员预案的编制规则，注重财政金融动员预案的灵活性和可拓展性，使动员预案之间能灵活地搭配组合，实现动员预案的快速转换。

　　二、战时财政金融动员的实施

　　(一)以政府行为作主导，实现财政金融动员社会联动财政金融动员作为一种国家安全机制，与其它国防动员形式一样具有很强的外部性特征，必须由政府行为主导来组织实施。但在市场经济体制取代计划经济体制的过程中，由于财政金融动员依托的母体发生了根本性变化，出现经济主体利益分散化、多元化，经济信息传递横向化，宏观经济调控间接化等现象，使得政府对实施财政金融动员的直接控制力呈渐弱的趋势，客观上需要得到社会的参与和支持。首先，应确保政府行为的权威性。无论局部战争的规模如何，一旦战争爆发，对战争威胁的恐惧感必然会影响到社会经济运行的秩序，改变国家的经济运行环境。因此，必须保证战时政府对经济运行的控制力，防止国家经济运行出现危机。其次，应维护公众参与的积极性。财政金融动员的实施是政府与公众之间相互作用的过程，财政金融动员中政府的任何行为都涉及社会每一个组织和成员的切身利益。应充分考虑公众所能接受的程度，争取社会的广泛理解和支持，这是财政金融动员快速有效实施的必要条件。再次，应注重社会联动的导向性。社会动员能够使整个社会的潜能得到释放、资源得到整合，从而在短时间内形成解决危机的巨大社会合力。但形成动员合力的基础是强化社会参与财政金融动员行为的导向性，明确中央与地方之间、政府与企业之间、团体与个人之间参与财政金融动员的职责，建立动员信息沟通机制，规范参与财政金融动员各部门之间工作衔接的方式，避免由于动员行为不协调而产生内耗。

　　(二)以依法动员为支撑，实现财政金融动员高效运转

　　建立完善的财政金融动员法规体系，一方面可以规范平时财政金融动员准备行为，另一方面能够为战时财政金融动员实施提供法律支撑。从财政金融动员法律体系上看，在基本法律层面，“国防动员法”保证财政金融动员实施效力;在政策法规层面，“国民经济动员法”为财政金融动员实施提供政策依据;在条例规章层面，相关动员实施细则明确财政金融动员管理机构的工作职责。依法动员是实现财政金融动员高效运转的制度保证。首先，依法动员保证了财政金融动员实施的效力。战时整个社会的政治系统、经济系统、社会系统的正常运行秩序被打破，平时经济运行的某些规范会受到冲击，政府运用行政干预手段实施动员的效力会减弱。如果实施依法动员，通过明确社会参与财政金融动员的责任和义务，可以保证实施财政金融动员的效力不受环境的影响。其次，依法动员理顺了财政金融动员机构的关系。系统性、整体性的一体化多任务联合动员，是现代战争中财政金融动员的基本样式。

　　我国平时财政金融运行机制尚不健全，特别是在战争环境下，迫切需要理顺财政部门与金融机构、中央财政与地方财政，以及国家财政和金融系统内机构之间的关系，这都需要通过法律的系统性和权威性来保证。再次，依法动员明确界定财政金融动员的工作职责。战时实现财政金融动员高效运转的关键在于将财政金融动员任务快速地分解，并落实到具体部门的工作职责中。在实施财政金融动员时，应依据平时负责经济管理的部门分工制定动员实施细则，将财政金融动员任务分解落实到各个部门和机构。这些部门在平时经济管理工作中，注重动员潜力调查、动员预案拟定和快速动员能力的培养，在战时依法实施动员、依法履行职责和维护合法权益。

　　(三)以经济維稳为基础，实现财政金融可持续动员

　　维护国家经济稳定是国民经济动员顺利实施的基础，同时也是财政金融动员实施可持续动员的重要保证。目前，我国正处于工业化转型、城市化加速、国际化提升的关键时期，地区发展不平衡、社会利益关系多元、收入分配机制不健全等社会和经济的深层次矛盾较为突出，使得战时维护经济稳定的任务相当繁重。首先，应避免财政金融动员对经济运行的直接冲击。在实施财政金融动员的过程中，应密切关注通货膨胀、利率、汇率和国际储备等因素，根据战争形势和实际资金需求来灵活采用动员方式，避免战争对经济运行的直接冲击。尤其是应加强对国家安全和经济形势的预警，及时扩张国家财政储备;注重对战争需要经费的测算及时掌握战时资金需求的规模和时序性;避免采用严格的财政金融管制、増发货币等激烈的动员方式筹措资金。其次，应控制财政金融动员对经济运行的次生影响。

　　需要着眼宏观经济安全，进行有效的财政金融监管，扼制风险诱发因素。由于我国正处在财政分权化的过程之中，应防范财政动员方式运用不当造成政府对国民经济的调控力度下降等问题，同时还应重点关注和控制国内流动性过剩等经济问题，同时防止因国际热钱偷袭、基金对冲等因素引发金融危机。再次，应提高财政金融体系自身的经济管理效率。我国经济的持续高速发展取得了举世瞩目的巨大成就，但同时存在着两个突出的问题即不稳定、不平衡，主要表现为股市的暴涨暴跌、国际收支不平衡、通货膨胀率上升、固定资产投资数度过快、能耗过高、环境污染严重等问题。只有着力解决经济运行中的突出问题，及时有效地实施行业监管和宏观调控，不断提高政府经济管理的效率，才能保持我国经济又好又快发展和国民经济的稳定运行，才能为有效实施财政金融动员创造良好的经济环境。