民国政府初期的财政金融改革
自1912年孙中山领导的辛亥革命建立中华民国政府，到1949年蒋介石逃往台湾，是中国历史上的民国时期，前15年是北洋军阀统治，后22年是国民政府统治。在这期间，虽然军阀割据、内战迭起，外债累累，主权丧失，加重了人民的痛苦，阻碍了社会经济的发展，但国民政府初期在财政和金融上的改革却开创了中国现代财政金融体制的新模式，是中国财政金融发展史上重要的一页。我们应该认真研究和正确评价，从中吸取经验教训。
一、财政金融改革的原因
国民政府是建立在北洋军阀空虚的财政基础之上的。北洋军阀时期，财政来源几乎濒临祜竭的地步，中央财政始终人不敷出，长期限人借新债还旧‘债的恶性循环之中。北洋政府留给国民政府的财政赤字，1925年达到了1/72亿元。同时，帝国主义国家为了摆脱1929年发生的世界经济危机，日益扩大其在华的经济和政治权力，使民族工业的生存和发展受到很大威胁，农业因世界经济危机所造成的农产品倾销和价格惨跌的影响受到严重破坏。在这种情况下，国民政府的军费等幵支却急剧增长，造成的财政赤字日趋庞大。国民政府从成立那天起，就背着7300万元的赤字，占实际支出总额的48.7%。从1929年开始，赤字平均达1一2亿元;从1934年开始，赤字平均达到5—8亿元，特别是1935年赤字占实际支出的60%以上。财政赤字的日益高涨，给国民政府造成严重的威胁。
国民政府财政危机形成的原因，虽然与军费的高涨分割不开，但也与北洋以来税收制度的混乱有着直接的关系。
田赋是中国历代统治阶级主要的税种之一，在财政收人中占有一定的位置。北洋军阀时期历年田赋大致徘徊在8000——9000万元之间，占税人总额的20—25%。但是，由于军阀割据，财政制度遭到严重破坏，田赋几乎全被地方截留，己不为中央财政所有。田赋附加，为数虽巨，但大都也被地方军阀摟为已有，或充作内战的经费，或中饱私囊，并不能成为中央的财政收入。所以，国民政府成立后，中央财政来自田赋和田赋附加的主要财源被砍断。
关税是北洋政府时期财政收人的大宗，在北洋时期一直呈直线上升的趋势。但由于关税自主权的丧失，关税的管理权和支配权完全控制在西方列强手中，而且，自清末开始，关税多次充为外偾的担保，因此，北洋政府时所能得到的只是海关税务司扣除外债本息和管理费剩余的一部分，.称为“关余”。关余仅仅是帝国主义宰割后所剩下的一点余沥，但后来北洋政府又将其作为发行内债的担保，到1919年“关余几尽数作抵”。关税已成了一个看得见摸不着的东西，并不能消除国民政府的财政危机。
盐税在中国历史上也是巨额财政收入，北洋时期每年收人约在7000——8000余万元。但是，盐税从1912年袁世凯“善后借款”全部作为担保以后，盐税收人移归外国银行存储，支配权为帝国主义所控制，主要用于偿还外偾，北洋政府只能得到一些盐余而已。1918年为5000余万元，1922年为3000余万元，1926年降至880余万元。尽管如此，盐税也同样被地方所截留。中央财政得到的越来越少，显然，盐税对国民政府来说，也是杯水车薪。
厘金是清朝末年为了筹措镇压太平天国农民起义而开征的一种地方性税费，即向商品征收通过税，北洋政府沿用未改。厘金收入大体上每年平均为4000余万元，成为各地军阀口中的一块肥肉：厘金名义上向商品征税，但终究还要转嫁到消费者头上，不仅危害工商业的发展，而且加重了对广大人民的剥削，已成为一种“恶税”，遭到广大人民的反对。截厘的呼声曰益髙涨，并成为政治动荡的重要因素。到国民政府时，厘金收入已不能再维持下去了。
金融是国家控制物价、调节供求、发展经济的重要工具之一。货币政府从清末到北洋时期，始终以银两为主，轻重不一，管理混乱。银元与银两两种本位同时并存，中央货币与地方、私人货币共存，本国货币与外国货币共存，很难发挥货币应有的价值尺度和流通手段的职能。1933年废两改元后，仍以银为本位。1934年，美国放弃金本位后，为了向中国转嫁经济危机，通过“白银法案”提高银价向国外大量收购白银。中国白银大量外流，仅1934年就流出2.6亿元，致使银根骤缩，利率髙昂，物价猛跌，工商业大批停工倒闭。作为国税支柱的关银，1935年降到30年代最低点。美国的“白银政策”，迫使国民政府不得不再次加快货币改革，出台法币政府，以摆脱面临的金融危机。
从上可知，国民政府初期，财政体制和管理制度的混乱、财政收入锐减、税制引起的政治动荡、国际金融对中国经济的冲击等，构成了国民政府面临的严重的财政经济危机，迫使国民政府不得不走上改革之路D
二、财政金融改革的举措
为了消除财政金融危机，国民政府从1927年就开始进行了以下方面的改革，
(―)废除旧的封建财政体制，创建现代中央、省、县三级财政管理新模式。
国民政府成立后，对财政管理体制进行了全面改革。这次改革从划分国、地收支系统入手，明确建立起中央、省(市)、县三级财政管理体制：1927年，首先公布了划分国家和地方收支暂行标准。1928年第一次全国财政会议后，明确划分了中央税和地方税，使“地方财政规模，因以具备”。1934年，第二次全国财政会议又颁布了“省、县收支标准”、“财政收支系统法”，“各级组织纲要”，规定将田赋划为县级财政，使县级财政有了主要税源，成为名符其实的一级财政。从此，中国确立起了中央、省(市)、县三级财政管理体制，开创了中国财政管理体制的新阶段
(二)废除封建上解制度，确立中央、地方分税制新体制
国民政府成立后，于1928年重新划分了中央税和地方税，并制定了《划分国家收入地方收入标准案》及《划分国家支出地方支出标准案》。属于国家的税种有：盐税、海关税、内地税、常关税、烟酒税、煤油税、厘金、通过税、邮包税、印花税、交易所税、公司及商标注册税、沿海渔业税、所得税、遗产税等=划为地方的税种有：田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业税、营业税、市地税、所得税附加、船捐、房捐及其他收入。1934年，确立了县级财政后，将土地税(田赋附加)、土地呈报后正附溢额、田赋的全部、印花税的三成、营业税的三成、房捐、屠宰税及其他依法许可的税捐，划为县级财政所有3中国历史上分税种、分成的新税制就是从国民政府这次财政改革幵始的：
(三)实现关税自主，提高出口税率。国民政府成立后，为了消除财政危机，从1928年下半年开始，继续同有关国家进行谈判。先后与美、英、法、意、德等11个缔约国签订了中国恢复关税自主的协议，并制订了新的税则，规定从1929年2月1日起生效。期间，与日本的谈判尤为艰难^1933年5月，中日特别关税协定期满后，国民政府才完全获得了关税自主权。经过多次修订，将关税税率定为14级，最髙达80%。国民政府收回了失去近百年的关税自主权，是中国历史上的一个重大事件。
(四)裁除厘金，建立统税。国民政府成立后，迫于形势，于1930年彻底裁撤了厘金，将其中应该征收的商品税归并于统税，即裁厘归统。统税源于统捐，统税一次征收，一物一税，避免了厘金处处征税的混乱现象。1930年国民政府将厘金裁除后，对统税的范围和品种不断扩大，规定统税以大宗机制品为课税对象，从此统税作为一种新税种而诞生。
(五)废两改元，实行法币。国民政府在构建金融体系的同时，对中国货币制度进行了废两改元的重大改革。1928年，国民政府采纳了浙江省政府提出的《统一国币应先实行废两改元案》之后，立即召开了专门会议制定改革方案和具体办法。1933年3月，由财政部正式发布了《废两改元令》，首先在上海作试点。4月6日起，所有公私款项收付，订立契约的票据及一切交易，一律改为银币，不得再用银两。
废两改元后，国民政府鉴于国际上金、银比价的起伏变动给中国带来的巨大损失，决定进一步废掉银本位货币，实行全国统一的法币。1935年11月4日，财政部发布了《财政部实施新货币政策通告》，规定自本年11月4日起，以中央、中国、交通三银行所发钞票为法币(即国家法定的货币)，要求其他银行所发钞票在国家指定期限内兑换成法币，不准再增发新钞;金本位币或金币、生金等在指定银行限期兑换法币;由中央、中国和交通三行管制买卖外汇，其他银行不得经营。从此，中国的货币进入了新的发展阶段。
三、财政金融改革的ii义与作用
国民政府财政金融改革的目的主要是为了增加财政收入，消除财政金融危机，以巩固自己的政权。但从历史发展的角度来看，这次改革的意义不在于此，而是体现在以下各个方面。
第一，推动了我国财政管理体制的发展与进步;
国民政府通过财政改革，全面确立了中央、省、县三级财政管理体制，并使其不断得到巩固和完善。特别是省、县两级财政这一时期有了自己的税收，有了自己的预、决算，成为名符其实的一级财政=三级财政管理体制的建立是一个创举，它使我国几千年的封建财政管理体制发生了划时代的变化，而且为现代的财政管理体制奠定了基础，我国现行的财政管理体制就是这时期财政管理体制的延续和发展。
第二，开创了中国分税制的新体例。严格地讲，分税制的确立应以国民政府的财政改革为标志，这时中央以关、盐、统三税为支柱，地方税以田赋、契税和营业税为主体。在这次财政改革中，省级财政与县级财政也实行了分税制，县级税收主要是田赋附加。分税体制的出现，在中国税制史上是一个开创，是对中国历史上税制的一个新发展。我国现行分税制虽不能与之相提并论，但从分税这一角度来看是有共同之处的。
第三，加快了中国银行业的发展。自从国民政府确立“四行二局”为中心的国家金融体系后，改变了中国金融业长期落后的状态，加快了中国金融业的发展;保证了国家银行在金融界的主导地位，发挥了控制物价、调节供求，发展经济的应有作用。同时，还奠定了我国金融银行业的体制和基础，有些银行一直保留到今天，并成为新中国银行业的支柱。国民政府的金融改革，是中国金融发展史上一个重要时期，可谓封建社会以来新中国以前金融业的辉煌时代。
第四，完成了我国货币制度的统一与进步=国民政府废两改元，特别是1935年实行“法币政策”后，使中国落后的银元货币和银本位制货币彻底废除，中国货币政策从此获得了巨大的发展与进步，并与国际货币政策接轨。国民政府实现了自清末以来历届政府力图克服货币紊乱而长期未能实现的币制改革，在中国近代货币发展史上具有重大意义。
四、财政金融改革的局限性
国民政府初期的财政金融改革，除了积极进步的一面外，受其阶级、政权性质、与帝国主义的关系等因素所决定，还存在着一定的缺陷与不足之处。
首先，国民政府受帝国主义的干预和控制，使一些改革带有半殖民地化的色彩。如1928年关税自主协议签订后，帝国主义仍然保留着一部分特权，在他们输人的商品中，中方提出10个最低税率的商品，而英、美、日则提出61个：国民政府在制定关税税率和修改关税税率时，还要取得帝国主义的同意关税自主协议中还规定把裁撤厘金和常关税作为中国关税自主的条件之一，这实际上是对中国主权的干涉。关税自主后，海关管理权并未收回，海关总税务司仍由英国人担任，各地海关的主要职位仍被帝国主义国家的代理人所把持。可见，关税自主是在帝国主义“让步”的前提下实现的。帝国主义之所以让步，一是迫于中国人民日益要求关税独立的压力，二是为了鼓励国民政府同他们积极“合作”。所以，关税自主是值得肯定的，但它却带有半殖民化的色彩：国民政府为了乞求帝国主义的支持.是不可能不考虑帝国主义在华利益的。
货币政策的改革也同样如此;废两改元时，国民政府聘请美国货币专家进行设计。发行法币时，国民政府缺乏准备金，英国答应给1000万英镑的货款。国民政府在帝国主义的引诱下，答应法币与英镑、美元挂钩，从而使法币没能脱离帝国主义的干预，带上了半殖民地色彩，从其诞生起未能独立。
其次，受政权性质的限制，在制度的改革中存在着缺陷t如裁厘归统后，统税税率比原来大大提高，麦粉开办统税前每包征银4分，实行统税后改为每包征银一角，提高了1.5倍。统税征收的对象规定为大宗消费品(即民族工业的主要产品，如卷烟、棉纱、火柴、水泥、麦粉、熏烟、啤酒等)，统税税率的提高，不仅增加了广大消费者的负担，同样不利于民族资本工业的发展。在征收统税中，由于帝国主义的外资工厂多是细加T.(如生产细纱)而纳税低，民族工业多属粗加工而纳税高，使民族工业又在竞争中陷人不利境地=这种制度上的缺陷是由国民政府剥削的本性所决定的，不提高统税税率，就无法弥补裁厘后的税收空缺=在修改统税中不给外商企业以优惠，就不会受到帝国主义的支持，国民政府必然要投桃报李。
总的来说，国民政府初期的财政金融改革不论从制度创新方面还是促进社会经济发展繁荣方面在客观上都有着进步的意义3由于国民政府的性质是反动的，又决定了这次财政金融改革的积极作用只能是短期的，不可能彻底改变国民政府危机四伏的处境和必然灭亡的命运。但从更长的历史视角看，这次改革属中国财经制度与运行机制现代化的一个重大事件和组成部分，我国目前的市场化导向下的财政改革与规范化公共财政框架建设，与之有相通和传承之处。