论统筹财政、金融援臧政策的必要性与可行性

　　2010年1月召开的中央第五次西藏工作座谈会明确指出，必须把中央关于加快西藏发展的决策部署同西藏实际紧密结合起来，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，充分发挥自身优势和潜力，着重培育战略支撑产业，不断增强自我发展能力;同年7月，中央召开西部大开发工作会议，明确要求西部地区必须以增强自我发展能力为主线，着力推进特色优势产业发展，更加注重体制机制创新。“十二五”时期是西藏推进经济社会跨越式发展、确保2020年建成全面小康社会的战略机遇期和攻坚发展期，能否切实创新财政、金融援藏体制机制，统筹财政、金融援藏政策资源，放大财政、金融援藏政策整体效应，有效调动金融支持西藏产业经济发展的能力，已成为决定西藏跨越式发展全局的核心问题。

　　一、统筹财政援藏与金融援藏的客观必要性

　　“十二五”时期，大力统筹财政与金融两种援藏政策手段不仅十分必要，而且非常紧迫。其实，紧迫性是一种最高层次的必要性。以下从四方面分析统筹财政援藏与统筹必要性可行性金融援藏的必要性。

　　1.现行财政援藏政策体系已经无法适应西藏跨越式发展面临的各种新情况和新问题。根据中央第五次西藏工作座谈会精神，目前，西藏正处于从加快发展转向跨越式发展的关键阶段，着力培育具有地方特色和比较优势的战略支撑产业，逐步增强自我发展能力，已成为推动西藏经济跨越式发展亟待破解的重大课题。众所周知，特色优势产业的培育过程就是大量资金源源不断地向基础设施及其他固定资产建设领域的投入过程，资金供应的短缺或资金链的断裂将严重影响战略支撑产业培育的进程与效果。可见，融资能力的强弱成为决定西藏高原特色优势产业培育效果优劣的关键因素。同时，西藏还面临着加快推进全面小康社会建设的艰巨任务，文化教育、医疗卫生、生态环保等各项事业发展均需要巨额资金投入。

　　长期以来，随着国家财政实力的不断增强，中央财政持续加大了对藏直接投资和援藏补助资金投入力度;自1994年中央作出全国援藏的战略决策以后，各中央国家机关、中央骨干企业和相关省市迅速展开了深入持久的对口援藏工作，有力地推动了西藏经济社会的发展。应当说，中央政府在财政援藏方面是不遗余力的，现行财政援藏体制的政策效应也得到了比较充分的发挥。然而，随着西藏资源开发步伐的不断加快和投资建设规模的急剧扩张，以“单干”、“无偿”为主要特征的现行财政援藏政策体系，既无法满足西藏跨越式发展所提出的巨额融资需求，也不能适应特色优势产业培育对于优惠商业性贷款所提出的强烈需求。因此，必须在继续增加财政援藏资金投入的基础上，通过着力改革财政援藏体制机制、创新财政援藏模式、优化财政援藏资金投向，在充分发挥财政援藏资金的杠杆功能的基础上，最大限度地增强在藏银行业金融机构的信贷投放意愿，并充分激励各类民间投资主体踊跃在藏或赴藏投资创业。

　　2.切实提升西藏银行业机构的信贷投放意愿已成为推进西藏跨越式发展的关键战略。1994年以来，一方面，全国援藏战略得到了深入扎实的贯彻执行，极大地促进了西藏各项经济社会事业的发展，而资金援藏、干部援藏、人才援藏、技术援藏等各种援藏形式都具有直接或间接的财政援藏特性，它们在援建有关公共基础设施、扶贫开发项目、民生改善项目等方面发挥了较好的作用，但在特色优势资源开发领域难以发挥积极的政策效应;另一方面，在西藏中小企业普遍遭遇贷款难题的情况下，在藏银行业金融机构的信贷投放意愿不断降低，而持续快速下降的西藏银行业信贷比例即是明证。当然，各在藏银行业机构普遍“惜贷”很可能是因为存在某些自身难以排解的“苦衷”，即银行业信贷意愿低下的症结未必在于银行业机构内部，而很可能存在于某些非金融领域。如何切实调动西藏银行业机构的信贷投放积极性，已成为进一步加快西藏高原特色优势资源开发进程的一个战略性课题。众所周知，现代商业银行高度重视信贷资金安全和盈利能力改善两大问题。长期以来，西藏是我国经济基础最薄弱、市场经济体制发育最滞缓的边疆民族自治省份，加上地理气候条件恶劣、社会文化环境特殊，在西藏开展现代商业性信贷业务的困难是可想而知的。“十二五”期间，除了继续加强相关产权制度、市场体制等基础性制度建设之外，应着力提升在藏银行业机构的信贷投放意愿。其主要手段包括两方面：一是改革财政援藏体制、创新财政援藏模式、优化财政援藏资金投向，充分发挥财政援藏资金激励在藏银行业机构信贷投放的积极性;二是积极培育地方性中小金融机构组织，健全西藏现代金融组织体系，为增强信贷援藏意愿奠定必要的金融组织体系基础。

　　二、统筹财政援藏与金融援藏的现实可行性

　　1.现行特殊优惠财税金融政策显示出中央统筹财政、金融援藏资源的政策意图。首先，统筹财政、金融两种资源是新一轮投资体制改革的基本要求。2004年国务院发布“关于投资体制改革的决定”，明确了“投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化”的投资体制改革方向;次年，国家发改委颁布“中央预算内投资补助和贴息项目管理办法”，规定了中央预算内投资资金对企业或地方政府在市场机制失灵领域的投资项目给予投资补助或中长期贷款贴息的具体管理办法。

　　显然，这些政策文件中已包含了统筹财政、金融两种资源的政策意图。然而，由于西藏投资市场比较特殊和投资体制改革严重滞后，中央对藏预算内投资资金主要被投向西藏大中型基础设施建设项目，而用于对西藏建设项目实行中长期信贷贴息的份额非常有限。其次，统筹财政、金融援藏资源是中央赋予西藏优惠财税政策的重要目标。第四次西藏工作座谈会以来，中央对西藏实行了一系列特殊优惠财税、金融政策，有力地推动了西藏经济社会事业的较快发展。而通过加强财政、金融援藏政策协调配合激励金融机构加大金融援藏力度是中央赋予西藏特殊优惠财税、金融政策的一项重要政策目标，比如，中央财政对西藏金融机构因实行优惠贷款利率而发生的损失给予利差补贴就初步体现了中央统筹财政、金融援藏资源的政策意图。但是，由于制定特殊优惠财税、金融政策时尚不具备统筹财政、金融援藏政策的良好环境，现行涉藏特殊优惠财税、金融政策未能充分体现出财政、金融援藏政策统筹的战略目标，财政与金融彼此割裂地对西藏实行优惠政策扶持的问题仍比较严重，这是后续资金援藏政策调整中必须予以高度关注的重要问题。

　　2.中央要求西藏培育支撑产业、增强自生能力是统筹财政金融援藏政策的依据。2010年1月中央召开了具有重要历史意义的第五次西藏工作座谈会，明确提出西藏应着重培育具有地方特色和比较优势的战略支撑产业，不断增强自我发展能力。这既是中央治藏方略和援藏思路的一次战略性调整，也是和平解放近60年特别是改革开放30余年来西藏经济社会发生历史性巨变的必然结果，表明西藏发展已步入必须着力推动产业经济发展、不断提升自我发展能力的崭新阶段。然而，如何才能有效推动西藏产业经济发展呢?具体地，财政、金融援藏政策在培育西藏特色优势产业方面谁更具效率呢?显然，财政援藏政策在培育西藏特色优势产业方面政策效率比较低下，而金融援藏政策在推动西藏特色优势资源开发方面明显具有比较优势。

　　其主要原因有三：一是市场经济条件下发展产业经济，只有充分发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，产业经济才具有强大的生命力，资金要素作为现代产业经济的核心资源，信贷等市场化手段是高效配置资金资源的有效形式;二是财政援藏资金是政府公共资源的一种具体表现形式，无偿性和公益性是其基本属性，这就决定了其在公共物品供给方面具有效率性而在产业经济等私人物品提供方面不具有效率性;三是虽然财政援藏资金也能对产业经济发展起到一定引导和扶持作用，但其只有通过某种恰当的间接形式才能发挥“四两拨千斤”的杠杆作用。可见，中央第五次西藏工作座谈会关于加快培育战略支撑产业、不断增强自我发展能力的政策要求为西藏“十二五”统筹财政、金融援藏政策手段提供了坚实的法理基础，因而统筹财政援藏政策与金融援藏政策具有良好的可行性。

　　3.西藏自治区党委、政府高度重视中央对藏特殊优惠金融政策的贯彻落实工作。近年来，随着西藏交通、能源、通信等基础设施条件逐步改善，特色优势产业培育正在成为决定西藏经济社会跨越式发展目标能否顺利实现的关键因素;同时，广大中小企业“贷款难”与银行业金融机构“难贷款”长期并存，借贷严重错位造成的融资难题已成为制约西藏产业经济发展的巨大障碍。自治区党委、政府敏锐地洞察到这一重要变化，开始把用足、用活中央各项特殊优惠金融政策作为推动西藏经济社会跨越式发展的战略抓手，积极谋划金融支持西藏跨越式发展的对策措施。例如，自治区政府发布了“关于加强和改进金融服务‘三农’工作意见”(藏政发〔2008〕92号)，对深化农牧区金融改革、建立健全农牧区金融体系、推进农牧区金融创新、加大金融支持“三农”力度等方面做出了明确规定;人民银行拉萨中心支行和西藏银监局不断加大对经济金融发展问题的调研力度，提出了努力增加有效信贷投入、畅通特殊优惠货币政策传导机制等政策建议;自治区党委政研室与有关科研单位联合开展课题研宄，初步勾画了未来5~10年西藏现代金融业服务体系基本框架及其建设路径。所有这些工作都为西藏“十二五”深入统筹财政援藏政策与金融援藏政策提供了良好的政策环境和必要的研宄基础。

　　三、基本结论与简要建议

　　通过上述分析，本文可以得出如下基本结论：第一，西藏经济社会发展取得的辉煌成就，为逐步转变经济发展方式，着力培育特色优势产业，不断增强自我发展能力提供了良好的经济社会条件;第二，现行财政援藏政策主导型发展模式已成为制约西藏经济跨越式发展的严重羁绊，有效发挥金融援藏政策功能应当是援藏政策体系改革的战略方向;第三，“十二五”时期，积极统筹财政、金融援藏政策资源不仅具有客观必要性，而且具有现实可行性，是推动西藏经济跨越式发展的明智抉择。

　　基于此，本文提出以下简要政策建议：a丨应尽快将财政金融援藏政策统筹确定为自治区级发展战略。西藏自治区党委、政府应在深入调研、科学论证、集思广益的基础上，尽快形成关于当前西藏发展所处历史阶段、面临的机遇与挑战、推进跨越式发展的基本方略等重大问题的正确判断和战略思维，并以此统一全区上下特别是各级领导干部的思想认识，同时，主动加强对中央有关部委的汇报交流，在中央政府认可的前提下，尽早把财政金融援藏政策统筹上升为自治区重大发展战略，以便增强财政金融援藏政策统筹的权威性和政策效力。(2)根据中央第五次西藏工作座谈会精神，人民银行、银监局等部门和在藏商业银行要加快研宄形成符合西藏实际的区域性差别化的信贷政策，适度放宽信贷门槛，并将在藏吸收的存款主要用于支持西藏经济社会发展。(3)加快构建具有中国特色、西藏特点的现代金融业服务体系。长期以来，西藏金融组织体系严重残缺、中小微型借款主体与大中型在藏国有信贷机构之间严重错位是造成中央特殊优惠金融政策难以有效落实的一个重要原因。“十二五”期间，西藏应大力培育各类地方性中小微型金融机构组织，特别应尽早成立自治区商业银行、产业导向型

　　政府融资平台、特色优势产业发展基金等一批西藏产业发展急需的地方性金融机构，逐步弥补自身金融组织体系缺损，为切实履行金融援藏历史使命提供必要的适应性金融组织体系条件。(4)应建立西藏自治区财政金融援藏政策统筹部门联席会议制度。为了加强相关职能部门之间的衔接与配合，建议设立自治区财政金融援藏政策统筹领导小组，由自治区主管财政金融工作的政府领导担任组长，自治区财政厅、人民银行拉萨中心支行主要负责人担任副组长，其他相关职能部门负责人为小组成员，负责讨论决定财政金融援藏政策统筹的重大问题;下设西藏财政金融援藏政策统筹领导小组办公室，具体负责协调财政金融援藏政策统筹中出现的各种矛盾与问题。同时，西藏自治区应主动与中央有关部委加强沟通和协商，积极推动国务院有关财政金融援藏部门及各援藏银行总行建立中央级财政金融援藏协调机制。