财政应当积极防范系统性金融风险

　　纵观20世纪以来的全球历次金融危机，一国财政在系统性金融风险防范与救助机制中始终发挥着不可替代的作用。

　　(一)防范和化解系统性金融风险是财政的基本职责。实施宏观经济管理、防范系统性经济风险是世界各国财政普遍具有的职能，是公共风险管理的重要参与者之一。系统性金融风险是公共风险的一个重要方面。近代以来的历次全球性或区域性经济危机多发端于或形成于金融系统内部，并演化为实体经济危机。因此，管理宏观经济风险必须充分关注金融系统的稳健运行。2007年全球金融危机爆发后，世界主要经济体和国际组织都在积极探索新的宏观调控和系统风险管理工具，非常关注宏观经济因素变化与金融整体形势变化之间的内在关系，从逆周期宏观经济政策的角度加强系统性金融风险管理，并提出加强宏观审慎管理的金融改革建议。根据改革建议，2009年4月G20峰会决议设立由各国财政部长、央行行长和金融监管部门负责人组成的金融稳定委员会负责全球系统性金融风险管理。

　　(二)财政作为系统性金融风险损失的主要承担者，应当参与系统性金融风险管理，以利于综合考虑财政救助能力与成本，采取更有效应对措施。自20世纪30年代美国经济大萧条以来，在历次世界金融经济危机中，各国财政在危机救助的关键阶段无一例外地始终发挥着不可替代的作用。通过财政担保、购买问题金融机构的不良资产、政府股权注资甚至国有化问题金融机构等救助措施，有效缓解了问题金融机构资本充足率低、信贷紧缩以及流动性不足等金融困境，及时稳定市场信心，阻止系统性金融风险的进一步扩散和彻底崩溃。在2007年发端于美国的全球金融危机救助过程中，美国、英国、欧元区国家均开出了财政担保或财政股权注资的救助大单。各个危机国家的财政承担了大部分系统性金融风险损失。但是，值得关注的是，欧盟的部分国家(希腊、西班牙、葡萄牙、爱尔兰等)在危机救助过程中由于没有平衡好本国财政的救助能力与成本，导致财政赤字大幅增长和债台高筑，爆发主权债务危机。因此，财政作为系统性金融风险损失的主要承担者应当参与系统性金融风险防范与化解机制，以利于综合平衡财政的救助能力与成本，采取更有效的应对措施，防止系统性金融风险演化为财政风险。

　　(三)系统性金融风险与财政风险

　　具有相互转化的联动性，防范财政风险需要监控系统性金融风险。现实经济中，财政与货币金融在宏观与微观的诸多重要领域存在交叉与融合。在宏观经济管理领域，财政与货币政策协调是确保宏观经济持续稳定运行，防范系统性金融风险的重要政策因素。在微观市场领域，包括国有金融资产管理、国债市场建设、基准利率体系建设、政策性金融发展、离岸金融市场建设、人民币国际化、地方政府债务管理、财政资金管理等方面也存在广泛合作的基础。但是，这些领域的深度融合，也为货币金融系统与财政系统之间风险的相互转化创造了传导渠道。2010年欧洲主权债务危机的爆发即是系统性金融风险向财政风险转化的经典例证。不仅于此，财政风险的积聚或财政危机的爆发，也会导致金融机构所持有的大量政府债权资产缩水，迫使金融机构重新调整资产负债组合，进而引发新的资产抛售、紧缩流动性等一系列连锁反应，将金融系统进一步拉向崩溃的深渊。因此，从防范财政风险与系统性金融风险相互转化的角度，财政应当参与系统性金融风险防范与化解的机制建设和管理，监控系统性金融风险。

　　另外，在我国金融体系中，国有控股或参股的金融企业，无论是资产规模、机构分布、业务领域、交易规模、技术能力均占据着金融体系的主导地位。全国大型股份制银行、地方商业银行、大型证券机构、资产管理公司、信托机构、基金公司、财务公司等具有系统重要性的金融机构都是由各级政府、大型国有企业控股参股，且财政是其中多数金融企业的实际出资人。长期以来，财政部根据国务院授权对我国国有金融资本实施监督管理，制定管理制度及会计制度，对国有金融资本的监管具有丰富的经验和人才储备。因此，从行使出资人合法权益，履行保障国有金融资本安全、实现资产保值增值的部门职责看，财政部在系统性金融风险管理中应当占据重要一席。

　　二、防范和化解金融风险在我国的实践

　　改革开放以来，我国金融体系快速发展，资产规模快速扩张，为国民经济的快速发展提供了动力，在这期间，我国金融机构虽然没有发生显性的系统性风险，但某些领域的金融风险一直在集聚，突出表现在我国国有商业银行的不良资产问题。受1997年亚洲金融危机的影响，1998年我国国有商业银行不良资产比例甚至超过资产总额的50%以上，大量的不良资产已经危及商业银行的正常经营管理。在化解不良资产问题以及处置发生的金融风险事件时，各级财政作为国有金融机构的出资人和国有资产的监督管理机构，积极配合央行及监管机构的举措，并且在特定时期还主动采取措施，为防范和化解我国金融机构面临的系统性风险发挥了重要作用。

　　(一)防范系统性金融风险的财政制度安排与措施

　　1.加强财政政策与货币政策的协调配合，为金融机构提供健康的外部宏观环境。作为宏观调控的两大政策支柱之一，改革开放以来，我国财政政策发挥了重要作用，它与货币政策一起，为国民经济的健康快速发展提供了坚实的基础。正是这样一种快速増长的国民经济环境，不但为我国金融机构的快速发展提供了条件，而且也为防范和化解金融机构风险提供了非常有利的外部环境。

　　2.发行特别国债，探索外汇储备的

　　投资管理模式，降低金融风险。2000年以来，随着加入WTO,我国对外贸易发展迅速，贸易盈余迅速增长，外汇储备余额不断创新高。外汇储备的增加虽然増强了我国经济抵抗外部冲击的能力，但由于币种的单一和投资渠道的狭窄，也带来了一定程度的风险积聚。经过慎重研究，中央财政提请全国人大常委会批准，在2007年先后发行了15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元的外汇储备，并以此作为资本金成立了中国投资公司，专门开展对外投资。这一举措对于降低外汇储备规模、提高外汇储备收益、实现国有资产的保值增值具有重要意义。

　　3.支持相关部门先后成立了证券投资者保障基金、期货投资者保障基金、保险保障基金，为降低相关行业金融风险提供了后盾。为了保护证券投资者和期货投资者的利益，防止在这些行业内的金融机构出现系统性风险时缺乏对投资者的救助，同时，为了增强保险公司抵御风险的能力，并对问题保险公司进行救助，中央财政与相关金融监管部门一起，先后批准成立了证券投资者保障基金、期货投资者保障基金、保险保障基金等专项金融保障基金，以维护证券市场和保险市场的稳定。这些基金的设立和运行，对于稳定相关金融领域的秩序发挥了重要作用。

　　4.发挥国有金融机构出资人和资产管理者的作用，督促相关金融机构稳健经营，提高风险防范意识。财政作为国有金融机构的出资人和金融类国有资产的监督管理者，长期以来一直督促各国有金融机构稳健经营，经常会与金融监管部门一道对金融机构经营管理的问题进行提示，防范各项业务风险，为此先后多次出台了相关的规章制度，提出了一些意见和建议。例如通过调整国有金融机构的绩效评估指标，引导国有金融机构规范经营，并且按照监管部门的要求，在日常开展业务过程中加强风险管理，时刻注意防范系统性金融风险。

　　5.以金融机构会计制度制订者的身份，及时对金融企业会计制度进行调整，引导各类金融机构加强风险控制。为了促使各类金融机构稳健经营，防范风险，财政在制订和调整金融企业的会计制度过程中，认真考察各类金融机构的资产负债的状况、收益亏损的认定、准备金的拨备等，有助于各类金融机构在日常经营管理过程中注重风险资产的控制，在防范金融风险的基础上获取收益，从而降低金融机构的风险暴露水平，提高抵御风险的能力，切实起到促使金融机构稳健经营的目的。

　　(二)化解系统性金融风险的财政制度安排与措施

　　1.财政注资金融机构，提高风险抵御能力。为了降低不良资产水平，提高国有金融机构应对金融风险的能力，尤其是应对1997年东南亚国际金融危机给我国商业银行体系带来的不利影响，

　　1998年8月财政部向工、农、中、建四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金。这一举措直接增加了四大国有商业银行的资本实力，对于有效降低不良资产比率、提高国有商业银行抵御风险的能力起到了重要作用。在国有商业银行股份制改造之后，中央财政也积极参加相关商业银行的再融资活动，不断充实商业银行的资本金。

　　2.在国有商业银行股份制改造过程中，财政出资直接对国有商业银行的部分坏账进行了核销。2004年在中国银行和中国建设银行股份制改造过程中，中央财政把这两家银行以前积累的3000多亿元的国有股权益拿出来，专项用于两家银行部分坏账的核销。2005年工商银行还有2400多亿元损失类贷款被放入到汇金和财政的“共管账户”之中，预计用工行今后几年内缴纳的所得税收入、汇金和财政部的部分股本收益和未分配利润及财政部通过对工商银行的股份减持所获得资金等方式来核销。从资金来源上看，工商银行这些不良资产的核销，除了中央汇金公司拿出的部分股本收益和未分配利润之外，其他部分都属于财政资金。

　　3.成立四大资产管理公司，处置国有商业银行剥离的不良资产。1999年中央金融工作会议决定将工、农、中、建四大商业银行以及国家开发银行的1.4万亿元的巨款坏账果断剥离，对口设立华融、长城、东方和信达四大资产管理公司，以求换得金融业和整体经济的轻装改革。财政部作为唯一股东向四家资产管理公司每家注资100亿元作为资本金。此外，为了帮助四大资产管理公司筹集资金，财政部提供担保从央行获得6041亿元再贷款，同时向四大国有银行及国家开发银行共发行8110亿元金融债券融资，并按1:1的对价向商业银行购买了不良资产。由于四大资产管理公司均属于财政部独资企业，处置不良资产过程中没有收回的部分资金实际上都是由中央财政出资核销掉了。此外，财政事实上还承担了四大资产管理公司发行的金融债券的利息费用和向中央银行借入再贷款的利息费用。

　　4.财政为地方金融机构风险事件处置提供了大量支持。我国各级财政为地方政府辖区内金融机构风险事件的处置提供了大量财政支持。如近年来我国农村信用社破产倒闭过程中，很多地方的不良资产问题都是由财政出资解决的，在一些规模比较大的农村信用社出现风险问题时，由于地方政府的实力不足，甚至可能还会通过中央财政出面解决;再如2008年以来，为了鼓励商业银行向中小企业贷款，很多地方政府成立了中小企业贷款风险补偿基金以及专项担保基金，这实际也是财政降低商业银行金融风险的举措。

　　三、财政防范系统性金融风险的总体思路

　　(一)促进金融与实体经济的有机融合，有效防范金融泡沫化。当前，金融服务“脱实向虚”具有全球性特征，在我国也很严重。长此下去，金融自娱自乐必然走向不断的泡沫化，不仅不能很好地服务于实体经济，促进社会经济的有序健康发展，而且会不断积聚风险。为此，需要通过财政政策与金融政策、产业政策、科技政策等方面协调共进，加强经济总量与结构调整，提升科技创新能力，促进产业转型升级，扶助“三农”和中小微企业，逐步实现金融服务与实体经济的良性互动，为防范系统性金融风险奠定宏观基础。

　　(二)促进金融稳定，防范金融风险扩散。金融稳定是指金融机构、金融市场和市场基础设施运行稳定良好(尤其是关键性金融机构和关键性的市场要保持稳定)，抵御各种冲击而不会降低储蓄向投资转化效率的一种状态。而确保价格稳定是金融稳定的重要条件，因为相对较低且稳定的通货膨胀率可以给市场主体以稳定的预期，保持实体经济的正常运转，为经济的持续增长创造良好的条件。由此可见，维护金融稳定是一个全局性、综合性的问题，单纯依靠中央银行一家机构的力量是不够的。国际上处理金融危机的实践表明，维护金融稳定需要中央银行、财政部门以及金融监管部门的共同努力和相互协调。事实上，在次贷危机过后，不少国家纷纷成立金融稳定委员会，其中有不少国家的金融稳定委员会是由财政当局主导的。可见，财政在维护金融稳定中有不可或缺的作用。为此，财政需要从如下几个方面有效切入：一是要实施灵活审慎的财政政策，在经济发展的不同阶段，针对经济运行状况，灵活调整财政政策，实现经济平稳较快发展，为金融业的运行提供良好的外部环境;二是为化解金融风险或救助金融危机提供信用、资金和税收支持。如逐步完善证券投资者保护基金、保险保障基金，构建存款保险制度，及时提振信心，防止市场恐慌和挤兑，乃至于在必要时由财政注入新的资本或收购不良资产，帮助问题金融机构恢复正常经营，或者采取国有化金融资产措施以恢复和稳定金融体系，为金融业重组提供时间;三是通过征收“托宾税”等方式有效地节制跨境短期资本流动抑制投机性跨境资本流动，稳定汇率水平，并引导资金流向实体经济;四是作为公共风险的最终承担者、兜底者，承担金融救援的最终成本;五是作为国有金融资产的出资人，稳健管理资产，优化公司治理结构，切实杜绝因唯利是图而“兴风作浪”的冲动，为金融稳定奠定微观基础;六是健全和完善金融企业财务会计制度，切实履行金融企业财务监管职责，防范金融机构风险;

　　七是控制财政风险外溢，避免“殃及池鱼”在正常情况下，通过财政纪律，减控赤字，强化国债余额管理，控制地方政府性债务的非理性增长，把握债务资金用向，提高其使用效率，实行良性循环，能够有效地减少金融不良资产，有利于金融稳定。

　　(三)财政改革和金融改革要相互协调，整体推进。从欧元区成员国的货币统一和财政分立酝酿的主权债务危机恶果看，财政与金融不协调会引发不良后果。当前，我国财政改革正在步入深水区，而金融体制改革也面临利率市场化、产权多元化、筹融资渠道多样化、经营混业化、国际收支进一步开放等一系列的变革阶段。财政、金融改革相互关联、相互影响，需要相互协调。以地方政府融资为例，如果在其融资冲动得不到有效制约的情况下，过快金融放权，发展地方金融体系会进一步积聚系统性金融风险。反之，在城镇化的进程中，地方政府客观上存在着巨大的融资需求。在金融约束尚无法立刻取消的时候，利用透明举债方式取代隐性的融资平台公司融资也是难以有效施展的。着眼于系统性金融风险的防范，不仅要强化财政与金融的协调，而且一定要注重财政改革和金融改革之间的协调，确保在改革进程的每个时期不能因改革缺乏协同性而使金融风险不断积聚。这就需要财政改革与金融改革在改革的定位、改革的进程，阶段性改革目标之间要协调共进，良性循环。财政金融协调改革还要在解决经济发展中的现实问题、焦点问题中注重协调改革，如在国库现金管理、政府过度负债、中小微企业融资难、“庞氏骗局”金融跨市场风险、高额的外汇储备、“热钱”涌动等方面协调改革，有效解决问题，切实防范系统性金融风险。

　　(四)转向宏观审慎监管，财政难以置身事外。吸收美国次贷危机的教训，

　　二十国集团(G20)于2010年末批准了巴塞尔协议m的基本框架，增强了宏观审慎管理和逆风向调节。这表明，微观审慎监管只关注单个机构的稳定性，并不能确保系统整体稳定已经成为一种共识。单纯基于微观审慎监管而产生的金融不稳定，其根源在于货币政策、财政政策以及汇率政策之间的不匹配。财政作为宏观经济调节的重要闸口，在经济总量和结构调整中发挥着重要作用，如果经济发展缺乏稳定性和持续性，必然会直接或间接地增加系统性金融风险。而且，如果政府财政赤字过度，债台高筑，大量持有国债或其他政府债权的金融机构和个人就会面临政府违约的风险，导致系统性风险的上升。如欧洲主权债务危机导致了金融体系的不稳定。反过来说，一旦发生金融危机，尽管中央银行会通过注入流动性等方式参与处理，但最后真正承担损失的还是政府财政。如美国次贷危机的舒缓也是通过政府注资的方式挽救问题金融机构，或者说通过政府的杠杆化取代金融机构杠杆化的做法。由此可见，着眼于防微杜渐，实行宏观审慎监管，财政难以置身事外。为此，一是要构建包括“一行三会”发改委、财政部等相关部门的长效协调机制，划分各自监管职责，清晰各自的系统性金融风险的防范领域，信息共享、分工协作，力争从宏观到微观，从事前、事中到事后，做到“疏而不漏”二是要实行稳健的财政政策，确保社会经济的稳定、健康和可持续发展;三是要关注和管控各种显性、隐性负债，关注金融失衡和系统性风险的积累;四是要及时研判形势，积极探讨在必要性时采取行之有效的方式对问题机构的救助和处置。