欧洲学期：不对称冲击下财政政策协调新机制
延续三年的欧洲主权债务危机祸起希腊，且愈演愈烈，演变为欧洲债务危机，让欧元区遭遇了自诞生以来最大的压力。欧元区债务危机的爆发，表面上是世界金融危机影响带来的复苏疲弱的产物，但根本原因还是在于区内财政政策和货币政策的不对称。“欧元”超主权货币运行已逾10年，但作为理想货币区的一些因素却在欧洲一体化的初始阶段就不完整®。欧元区的国家曾希望以时间换空间，解决货币联盟的不足，以及财政联盟与政治联盟的缺失。虽有一些基本的制度安排，如统一的银行货币机构——欧洲中央银行的建立，但欧元区货币政策和财政政策的二元结构却是机制设计的致命缺陷，为沉重的债务危机埋下了祸根。
自欧元诞生以来，欧元区就设立了负责常规货币政策的欧洲中央银行(ECB)。欧洲中央银行独立性强，但灵活性不足。同时，相关协议也都说明，中央银行的首要政策目的和明确的政策权力，就是保证欧元区的物价稳定，并不必须支持对欧元区经济进行短期微调。在财政政策方面，各国在财政上各自为政，《稳定和增长公约》中要求成员国财政赤字水平不得超过GDP的3%、政府债务不得超过GDP的60%。再加上欧盟以“辅助原则”(欧盟尽量不介入成员国施政)为基本运作方针，欧元内缺乏“共同的财政资源”，在危机中最为有效的公共支出政策被严格束缚住了。更为严重的是，欧元区财政治理框架的不协调加剧了欧元区的债务风险。这种不协调导致任何一个欧元区国家出现财政危机时，得不到确定性的中央财政支持和欧洲中央银行对财政债务的货币化，可能造成对财政可持续性、欧元和欧洲银行体系的冲击。成员国各自为政，缺乏可以共用的财政资源用于应付危机，法德等核心国对外缘国的救助迟疑不决，反对以债务共同化原则来化解危机，这都加剧了市场的恐慌心理，导致了债务危机的不断升级。
一、“欧洲学期”的出台背景及运行机理
这场主权债务危机不仅让欧元区国家认识到现有的欧洲经济治理模式难以防止危机的发生和扩散，更突出了严格的财政纪律的重要性。为了应对这次危机，欧盟采取了短期和长期上的应对措施。短期上的应对方案主要是指2010年5月以来欧盟为稳定市场连续出台一系列对偾务国临时的融资救助措施。欧洲金融稳定基金(EFSF)是欧盟与国际货币基金组织(IMF)联合出台的欧洲金融稳定机制的一部分，可在欧元区成员国政府担保下向市场发行偾券筹资。长期的危机应对政策则旨在重塑欧洲财政金融治理框架，改变成员国各自为政的监管体系。虽然世界目前对短期对策的关注度远远超过了长期，但是这并不代表长期应对措施的不重要。事实上，在当前危机下，要让一个非永久性执政的政府将本国纳税人的钱大方交给欧洲金融稳定基金并不是一件易事。只有当欧盟的金融监管和风险防范真正发挥效力，那些无视财政纪律、预算长期赤字的国家受到约束时，各成员国才会慷慨地去扩充EFSF的资金规模，使其真正起到稳定市场、遏制危机进一步恶化的作用。因此，建立一个完善的财政金融治理框架对于预防长期的M险十分重要。
在这场欧洲经济治理新政中，“欧洲学期”作为一次预先协调各国及欧盟经济政策的新尝试，因其创造性的事前监督、事后制裁模式被寄予了很高的期望，被欧盟委员会负责经济和货币事务的委员雷恩(OlliRehn)称为“欧盟经济治理结构的一次重大改进”。
“欧洲学期”是经欧盟27国财政部长2010年9月7日一致同意，从2011年开始引人的。在各国政府制定2012年预算之前，欧盟委员会、欧盟执行机构与欧洲理事会将代表各国政府，每年对各国预算进行为期6个月的审査，所有欧盟成员国均被强制“入学”。“欧洲学期”每年3月“开学”，为期半年。“开学”第一个月，欧盟委员会将给学员们作“报告”，欧盟领导人会以此为基础在当月的例行峰会上确定欧盟面临的主要经济挑战，并给出战略性政策建议。在接下来的每年4月，欧盟成员国将结合这些政策建议制订各自的预算方案和经济改革计划。与以往不同的是，成员国的预算方案和改革计划不再自己说了算，而是要提交给欧盟委员会审议。欧盟委员会将对成员国交上来的“答卷”逐一评判。欧盟委员会将对所有预算方案逐一评判，并向成员国发出有针对性的政策建议。之后，各成员国需要结合这些建议完成下一年度预算方案的制订。
为了确保制度设计能够实现各成员国财政政策步伐的协调统一，欧盟从技术、立法等方面为“欧洲学期”的开展提供支持。
技术上，欧盟委员会将建立一套机制，以便科学地监测、发现和纠正成员国的宏观经济失衡问题。在欧元区内部，核心国和外围国经济发展很不平衡。而在不对称冲击出现时，欧元区的表现取决于基本面最差的经济体。为了找出这块“短板”，欧盟委员会采用计分板制度，对成员国经济和财物各项指标进行打分，使各国的财政均衡状况可量化、可评估、可分级，为审议财政预算作准备。同时，欧盟还通过立法来确保欧盟统计局的审计大权能够落到实处。对欧盟成员国上报的统计数据，欧盟统计局有权一辨真伪。在欧元区逐步壮大的过程中，一些原本不符合其明确规定的国家，将资产负债数据大肆修改，从而在表面上满足了财政赤字方面的规定，成为欧元区的新成员。通过此项改革，欧盟希望能够在各国财政出现严重不平衡之前对其加以警告或建议其修改财政预算，防患于未然。
整个学期的运行程序主要是基于两方面的创新，每个创新点的设计都有其特定的政策目标。第一，欧盟将对欧元区成员国在财政政策和结构改革等方面采取事前监督，以增强各国经济政策步伐的协调统一。第二，财政政策调整和结构改革方案时间上统一。每个成员国都必须同时提交《稳定和趋同项目报告》和《国家改革方案》，这迫使成员国必须再三考虑不同政策领域之间的互补性和溢出效应，对本国结构改革对财政平衡的影响有更为清晰的认识。
二、“欧洲学期”的运行效果
“欧洲学期”的第一个学期已经于2011年7月结束。与开学时引来的众多关注相比，学期完结得很冷清，其中很重要的一个原因在于没人敢说短短的6个月的“新学期”已经给欧洲财政治理带来了“新气象”。但是，这“摸着石头过河”的第一个学期仍然能给我们带来一些经验和教训。Mark Hallerbegr、Ben edicta Marzinotto和Gun tram 三位学者于2011年9月为欧洲议会编写了一份报告®，他们以爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、匈牙利和爱尔兰6个国家为研究对象，分别对其在“欧洲学期”中的表现进行了分析，发现不同成员国对这一新机制的适应情况差别巨大;同时他们还发现，“欧洲学期”在设计上还存在法律基础、机构设置、透明度等方面的缺陷，欧洲议会也没有充分发挥其应有的作用。
(一)不同的成员国的“欧洲学期”的适应情况差异巨大
虽然欧盟一直竭力推动欧洲一体化，但是各成员国发展模式和发展水平仍存在巨大差异，这些差异也决定了各国对“欧洲学期”的适应程度不同。总的来说，各国对这一新机制的适应状况取决于它们与欧盟的历史联系、政府调整宏观经济的能力和国家财政框架的运行机制。具体来说，如果一国的预算决策依赖各联合政党之间的契约，那么它比起那些由一个强大的金融司作出代表性决定的国家会更倾向于利用“欧洲学期”来为本国财政服务;刚加人欧盟的“新国家”比加人时间较长的“老国家”更认真地遵守“欧洲学期”的要求;主要贸易伙伴在欧元区或者欧盟内部的国家会更坚定地支持成员国之间经济政策的协调统一;财政框架完善的国家比财政框架薄弱的国家适应得更快更好。
从各国出台的《国家改革计划》(NRP)和《稳定和趋同项目报告》(SCP)等文件中也可以发现成员国对协调经济政策的理解有很大的不同。例如，法国和德国的文件中均较详细地提及了“欧洲学期”并且强调了德法在《欧元附加条约》中的主导地位。但是，法国在NRP中主要强调的是其在结构改革中的作用，将学期机制视为增强自身竞争力的工具。德国却恰好相反，它更希望强化各国财政领域的事前协商。匈牙利作为第一个“欧洲学期”的欧盟轮值主席国，虽然并非欧元区成员国，却高标准地严格执行“欧洲学期”以及仅对欧元国有强制要求的《欧元附加条约》。而对于爱尔兰这种处于欧盟和IMF救助机制下的国家，2011年的“欧洲学期”与其关系不大，政府的相关文件中也没有对“欧洲学期”的细节描述。
在现有的运行机制下，欧盟委员会在对成员国提出政策建议时，没有对国情不同的国家区别对待，也没有区分同一政策在不同国家实施的优先次序，而是对所有未接受金融救助的成员国实施统一的标准。从逻辑上讲，对于深陷债务危机的国家来说，其对欧盟政策援助的需求更迫切，倘若委员会仍按相同的缓急标准来对待，必然会导致风险的进一步扩散，“欧洲学期”的事前监督职能难以发挥其遏制风险的作用。
(二)整个运行机制缺乏充分的透明度
毫无疑问，在欧洲学期运行过程中，透明度自始至终都起着至关重要的作用,是改革实现预期目标的前提。但在实际操作时，无论是在年度首要经济目标的选择、国家议会与欧洲议会的沟通交流还是在对成员国宏观经济的监测中，都存在着透明度不足的现象，制约了机制的运行效率，这种不透明主要表现在以下两方面。
第一，欧盟委员会对成员国方案中各项目标优先次序的判断。开学之初，欧盟委员会发布《年度增长调查》，指出本年度欧盟经济的主要问题和改革发展的重点。接着，欧洲理事会将评估这些观点，形成战略性的建议。各成员国根据这些建议来制订本国预算和经济改革方案，提交欧盟委员会评估。因此对于欧盟委员会而言，最关键的一环在于对各项政策优先次序的判断。但是在实际操作过程中，优先次序的选择过程并不完全透明，外界不清楚为什么选择这些领域作为政策重心。即使委员会对经济形势的判断并没有错，这种不透明的决策也不利于激发成员国的主动性，降低了“欧洲学期”运行的效率。
第二，成员国议会对于欧盟委员会修改建议的处置。当委员会对成员国的预算和改革方案提出建议后，各国议会对这些建议的落实程度如何呢?从第一个“欧洲学期”来看，即使委员会对各国预算提出了合理的修改意见，由于预算最终决定权仍掌握在各国议会手中，委员会的话语权被大大削弱了。以意大利的表现为例，委员会建议意大利在提升本国服务行业的竞争力时应当“特别重视专业服务领域的发展”。但是这一建议在意大利议会最终出台的文件中却变成了“包括专业服务领域的发展”，这显然减弱了专业服务的重要性。当然，也有可能意大利的修改更符合本国国情，但是这种暗中的更改缺乏透明度，没有公开说明政策调整的原因，也没有就此与欧洲议会进行过公开的沟通。这种现象在其他国家也或多或少地存在。
(三)理事会政策建议銳含糊不清
前面提到，“欧洲学期”创新点之一在于每个成员国都必须同时提交NRP和SCP,欧洲委员会对它们分别进行评估并提出改进建议，理事会再在此基础上进一步处理，但对这两份文件的处理有显著不同：理事会对SCP的改进意见对于成员国是有约束力的，但对NRP只能提出建议，这种建议并不具有强制力和约束力。但是，在2011年6月7日理事会针对各成员国的政策建议中，针对SCP和NRP的两种约束力不同的政策建议被揉合在同一份文件中。这种行为也许是想体现出财政纪律和结构改革的同等重要性，但更有可能带来一系列风险，不利于财政监管的有效实行。SCP主要涉及财政领域，而NRP多与结构改革有关。因此，这种跨领域的政策建议会涉及不同类别的多个部门。在部门间的政治博弈中，有些部门为了自身的利益必然会曲解理事会的政策文件，破坏建议本身的严密性，甚至会导致部门的空头承诺，不利于“欧洲学期”机制后期的正常运行。
三、“欧洲学期”对欧洲、对世界的影响
“欧洲学期”、EFSF和ESM(欧洲稳定机制)等措施从长期来看，都有利于财政的进一步统一，有利于建立一个更加稳定安全的欧元区。但是从近期来看，这些举措的实施都困难重重，每一步都牵扯到政治势力的博弈、经济利益的冲突等，这些棘手的问题不仅事关欧洲一体化的进程，对全球政治经济格局的影响力也不可小视。
“欧洲学期”等财政治理措施要求成员国实施更加严格的财政纪律，其中包括进一步紧缩财政，这却可能成为新一轮危机的导火索。正如前段时间希腊与外国借贷者的谈判表现。希腊在面临着3月20日145亿欧元债务即将到期的困境时，外国借贷者“三巨头”(欧盟、欧洲中央银行和IMF)称可向希腊提供约1300亿欧元的救助款，但前提却是苛刻的紧缩条款，其中包括削减希腊最低工资的20%、解雇1.5万名公务员以及削减私营领域薪金。谈判被希腊政府拖延了很久。4月份希腊大选将至，没有任何党派愿意得罪选民，只能在愤怒的工会和苛刻的“三巨头”之间无计可施。希腊已经进人衰退的第5年，从2008年以来，希腊经济已经下滑了12%左右，失业率高达20%。在这种情况下实施紧缩的政策，必然会导致选民怨声载道，对振奋市场信心难以起到积极的作用。在保守的新民主党和希腊泛社会主义运动党两大传统的国内政党失去信誉的情况下，希腊人们可能会不由地选择一个未经检验的极左或者极右的政党，这对欧洲乃至世界而言都不是什么好事。因此，在选举年的背景下，财政纪律的严肃性很难得到保证。
同时，EFSF的评级下降也令市场担忧。作为金融稳定机制的EFSF建立在14个欧元区国家承诺支持的基础上，是防止欧债危机向欧元区核心国家蔓延的“防火墙”。随着法国等国的主权信用评级下调而退出债务担保承诺，担保规模也随之下降，该基金的融资能力也相应受到挑战，“防火墙”也自身难保，救助计划将变得更加昂贵和复杂。
欧洲财政改革的进程与世界的经济复苏息息相关。在外部，欧债危机涉及全球经济和国际货币体系，包括美国、中国、IMF在内的主要经济体和国际机构都难以置身事外。美国、日本都在增加持有欧元区的国债，中国的外汇储备中有20%~25%投资于欧元资产，仅次于对美国资产的持有比例，对欧元的投资可谓不少。正如范龙佩所说，欧元问题不是孤岛，尽力维护欧元和欧元区的稳定符合国际多方的共同利益，各国不会无动于衷，中国对欧洲的积极表态和援助就是最好的证明。
四、结论
欧洲一体化不进则退，可以有战术性迂回，没有战略后撤的空间。从第一个学期看来，“欧洲学期”制度设计上还存在不少缺陷，离政策的预定目标还有不小的距离，给欧元区财政政策和货币政策不对称性带来的改善效果也并不明显，但是作为一项长期政策，“欧洲学期”本来就需要时间改进与完善。不可否认的是，这项机制设计有利于促进各方进一步加强财政合作和加强监管，从而使得在欧盟内部建立起更加统一的体制结构成为可能。为了早日实现这种可能，我们更应该把“欧洲学期”视做一^“干中学”的过程，用不断的尝试和源源不断的总结经验教训为未来铺路。