财政金融支持农村土地流转情况调查宁波案例

　　积极稳妥有序地开展农村土地承包经营权流转，是深化社会主义新农村建设、提升农村土地综合效益重要内容和手段。随着“三农”事业深入发展，农村土地流转工作越来越得以重视，各级政府及相关部门积极出台措施予以鼓励支持。本文以宁波市为例，从财政金融视角深入考察相关政策在支持农村土地流转中存在的问题不足，并从加强社会保障、健全财政金融支持手段、丰富农村土地流转内容等角度针对性地提出政策建议。

　　随着社会主义新农村建设及社会城镇化进程不断推进，积极稳妥有序地开展农村土地流转①工作已具有越来越重要意义，有的学者甚至认为这是农村土地制度又一次重大变革。

　　一、宁波市农村土地流转基本情况

　　宁波市经济较为发达，其农村土地流转工作起步也较早。近年来，随着全国范围农村土地流转速度明显加快，土地流转规模不断扩大，宁波市农村土地流转也加快发展。2010年6月末，全市农村家庭承包经营土地面积为241万亩，其中经营流转面积达139.7万亩，占比高达57.97%。2005年至2010年6月，全市农村土地流转平均增速高达16.11%。此期间及2010年6月末从宁波市农村土地流转情况看，具有以下特点：

　　一是流转方式日渐多样化。农村土地流转包括转包、租赁、互换、转让、入股等方式。2010年6月末宁波市已实现流转的土地中，采用转包、租赁、互换、转让、入股流转的分别占43.5%、40.2%、5.6%、3.8%和6.9%，而2005年上述比例则分别为64.1%、33.2%、1.4%、1.3%和0。不难看出，随着农村土地流转日渐成熟，土地流转方式不再集中而趋于多样化。

　　二是市场运作与政府推动相结合。农村土地流转市场化运作主要表现有：一是土地流转最初并一直以来都由于存在市场需求而产生发展;二是土地流转价格主要由相关当事人协商确定等。与此同时，宁波市还积极出台政策措施，鼓励引导农村土地流转加快发展。如：至2010年6月底，全市已有132个乡镇、2219个行政村分别建立了土地流转服务中心和土地流转服务站，分别占乡镇和行政村总数的96.35%和78.35%。

　　三是农村土地流转效益日益突显。一是促进农业规模化经营及农业结构调整。随着土地逐渐向种养能手、龙头企业集中，不仅增加了农业生产效益，而且促进农业结构调整升级。如：目前宁波市粮食和经济作物种植面积之比已从2005年的50:50调整为40:60;二是土地流转有利于促进农村剩余劳动力向第二、三产业加快转移，拓宽农民增收渠道，增加农民收入;三是促进社会主义新农村建设，如：加强农村基础设施建设等。

　　二、财政金融政策支持农村土地流转情况

　　(一)加大农村土地流转财政直接补贴力度

　　近年来，宁波市财政支持补贴农村土地流转力度不断加大。2005年至2010年上半年，已累计安排财政补贴资金3.25亿元，年均增长近8%。资金补贴用途及补助标准主要包括：一是支持农业产业规模经营，每年安排3000万元用于支持农业产业基地建设;对龙头企业技改项目按固定资产投资12%给予补助等;二是扶持发展土地股份合作。对入股面积300亩以上且合股期限10年以上的农业股份合作社，给予5万元一次性补助等;三是对村级土地流转服务机构给予经费补助。对土地流转5年以上的，按续签或新签合同区别给予15~230元/亩不等的补助。

　　(二)对相关配套环境的建立完善给予支持补助

　　一是建立完善农村医疗保险、养老保险等社保体系建设。如：该市新型农村合作医疗制度，每人每年保费补助额不少于50元，最高补偿额可达5万元左右;二是加大农村基础设施建设力度。增加对农业基础设施投入，加强土地整理、标准农田建设等工作;三是支持提高农业从业人员素质。如：对从事农业生产且符合条件的高校毕业生，给予每人每年1万元基本报酬补助;对农村劳动力加大非农技能培训力度等;四是安排经费支持农业标准化体系建设，如辖属鄞州区2010年此项经费达230万元。

　　(三)财政金融政策相互配合并力争取得成效

　　一是对部分农业贷款给予风险补偿或贴息补助。如：对欠发达县、市及乡镇农业贷款按贷款额1%给予补偿;对符合条件的农业龙头企业技改项目按贷款利息6%给予补助等;二是积极开展政策性农业保险。组建“政策性农业保险共同体”经营该项业务并安排扶持资金，如鄞州区每年此项扶持资金达900多万元;三是政府与银行合作推出金融产品。如：鄞州银行②与鄞州区农林局、区劳动和社会保障局合作推出小额农户担保贷款、农民自主创业贷款等，累计发放贷款3亿多元，涉及农户2500余家。

　　(四)从努力创新角度自主加强相关金融服务

　　从相关金融管理部门看，一是积极支持农业龙头企业及特色产业做大做强，要求对相关企业信贷投放须年均增长10%以上;二是鼓励开发适合农户及农业企业的金融产品，如：农产品仓单质押、企业股权质押贷款等;三是积极支持农村基础设施建设。从商业银行角度看，加强金融创新，顺应农村土地流转工作开展。如：鄞州银行开发“支农宝”、“安居宝”等针对性产品，支持优质玉米、大豆等规模化种植及蔬菜大棚建设等。

　　三、相关财政金融政策存在的主要问题

　　(一)相关财政补贴的支出结构不甚合理

　　其主要表现有：一是补贴资金用于工作经费比重过大，用于农业生产及相关支出比重则较小，如2010年宁波市农村土地流转及规模经营专项扶持资金的40%被用于工作经费;二是补贴资金间接支持农业规模化经营的比重过大，补贴效果不甚直接。如：很大部分补贴资金被用于农业科技示范、农科培训等;三是补贴对象还存在偏向国有集体单位、事业性非盈利性单位及农业系统内单位的特点，不利于调动民间投资农业的积极性。

　　(二)财政补贴资金的管理机制不甚完善

　　一是财政预算功能弱化，集中表现在因人为因素调整变更相关预算情况，导致部分农村土地流转扶持资金不能及时足额到位。如：2010年宁波市鄞州区将农村土地流转规模经营扶持资金从500万元调整为400万元;二是资金补贴中间环节较多，申请获得补贴相关程序较为复杂，容易造成财政补贴预算执行缓慢且收支不平衡问题;三是缺乏资金运用效果跟踪评估反馈机制。财政补贴往往注重分资金、下指标，对补贴效果缺乏跟踪。

　　(三)国有、股份制银行金融支持严重不足

　　从宁波市银行业机构支持农村土地流转情况看，总体呈现出以农村合作金融机构为主，农业银行、农业发展银行为辅，其他国有银行及股份制银行较少涉及的局面。其中，邮储银行尽管机构分布较广，但受业务范围影响使其金融支持作用有限。据统计，2010年6月末全市涉农贷款余额中，农村合作金融机构占55%以上，农行、农发展合计占30%左右。不仅如此，国有、股份制银行相关金融产品种类单一，金融创新动力明显不足。

　　(四)现有金融产品未能满足农村土地流转需求

　　一是贷款品种满足不了农村土地流转需求。据调查，银行业机构涉农贷款普遍存在额度低、期限短等特点，未能有效满足土地流转需求;二是农村土地流转引起的资金需求远高于农业贷款增速，宁波市因土地流转引起的资金缺口估计每年达7500万元;三是银行贷款对担保品要求过高，涉农企业或农户普遍缺少合适的抵押品;四是农业保险机制存在缺陷，主要表现为开办农业保险业务的保险机构过少、相关保险品种较为单一等。

　　四、政策建议

　　(一)进一步健全“失地”农民社会保障机制

　　建议进一步健全农村居民在医疗、养老及失业等方面的社保机制，提高保障水平，对因为土地流转而“失地”的农民甚至可以参照城市居民社保标准享受同等待遇。此外，对因为土地流转而“失地”的农民要加强再就业培训，提升其再就业能力，实现自我保障。

　　(二)充分发挥财政补贴的引导作用并加强管理

　　建议注重发挥财政补贴的示范引导作用。一是补贴要直接。可参照国外主要对农场主等经营主体直接补贴的做法，加大直接补贴比重;二是增强财政补贴公平性，即不因企业或单位性质差异而不平等对待，以带动全面参与农业规模经营，从需求角度促进农村土地流转;三是简化补贴手续，增加补贴透明度。此外，建议建立相关跟踪评估反馈制度，对财政补贴效果动态评估并调整补贴政策。

　　(三)加强提升金融手段支持农村土地流转的能力

　　一是建议改进完善抵押担保机制，尽快制订农村土地、农产品具体抵押办法等;二是建议提升农业产业及农村地区经济发展地位，不仅鼓励引导国有、股份制银行加强提供针对性金融服务，而且要充分挖掘邮储银行金融支持作用，并增加开办村镇银行、小额贷款公司等补充完善农村金融体系;三是建议大力发展农业保险，鼓励各财险机构参与开展相关业务等。