中日政府金融审计主要特色差异及启示

随着刚刚过去两会的闭幕，可以发现金融改革依旧是两会的热门话题。如何加强财政金融市场风险的防范对于今天我们国家经济的健康发展至关重要。我国政府金融审计作为整个金融监督力量的一部分其长远目标就是要防范化解金融风险。

本位鉴于日本上世纪90年代金融体制改革的成功经验，尝试从政府金融审计模式、审计目标定位以及政府金融审计与其他金融监管机构的关系三个方面通过对中日两国政府金融审计特色加以比较，得到一些能对我国政府金融审计加以改进的启示。

　　一、引言

中日作为东亚的两个经济大国，在整个世界经济体系中都占据着举足轻重的地位。两个国家经济发展水平的悬殊决定了二者金融体系差异显著。因此，政府金融审计作为整个国家金融体系的免疫系统自然而然亦各具特色。我国审计署及其下属地方审计机关作为我国政府的金融审计机关依据《审计法》负责对中国人民银行及其分支机构、还有政策性银行、商业银行、证券公司、保险公司、 信托投资公司等非银行金融机构及其分支机构、乃至对国有资产占控股或主导地位的金融机构及其分支机构实施金融审计。

审计署隶属于国务院，其下属机关实行对同级政府和上级审计机关负责的双重负责制。此外，我国还实行的是“一行三会”对金融机构的监管体制。日本最高国家审计机关是会计检察院，它独立于其国家的立法、司法、行政机关之外存在，负责整个国家的审计工作，以及国家出资的相关机关、独立法人等审计工作。另外日本在2000年通过金融监督体制改革，将一切金融监督权收归金融厅所有。现今，随着我国金融改革的深入，金融市场一日千里。结合我国现有金融审计现状，对日本发达金融市场之中的政府金融审计进行比较和借鉴，对于思考如何推动我国金融审计的进步应是大有裨益的。

　　二、中日金融审计的主要特色的相应比较

　　(一)日本金融审计机关的独立性相比我国更为显著。作为政府审计的重要部分，政府金融审计的独立性也因各个国家采取不同审计体制而存在差别。目前，公认的审计模式分为四种：中国、瑞典等少数国家的行政模式，英美等发达国家实行的立法模式，法国、巴西等国家推行的司法模式以及日本、德国为代表的独立模式。

　　(1)独立模式下的日本金融审计监察机关权力集中而独

立。依据日本《宪法》和《会计检察院法》规定，会计检察院上不隶属内阁国会及司法机关，下设检察官会议和事务总局总览全国一切国家审计会计事务。其中，在事务总局下分设五局分管不同行业审计事宜，而第五分局就有负责金融审计事务。此外，日本在经过上世纪90年代金融危机后，发起了一系列金融改革，至2004年最后形成了以金融厅全面负责金融监察的金融体制。金融厅虽然属于行政机构，但它高度集中了各种金融的监管、决策与实施。不可否认金融厅的设立为日本金融秩序的稳定及金融风险的防控起到了至关重要的作用。

在2008年金融危机前，金融厅在内部设立注册会计师监察审查会专门针对注册会计师考试和会计师协品质管理评价进行审查，这直接提升了日本金融审计的质量。这也是为何日本在次贷危机中并没有受到重创的一个关键因素。而在次贷危机之后，金融厅又以加强防范金融机构经营风险为目的设立了“风险分析参事官室"来收集分析金融机构各种信息。

(2)行政模式下的中国金融审计监察机关权力受制而分散。一方面，我国最高国家审计机关审计署隶书国务院，接受总理领导。地方审计机关实行双重领导机制，既接受上级机关领导亦服从同级地方政府领导。这种行政型模式使得我国政府金融审计的独立性先天就受到了一定限制，因为在这种模式下审计机关地位多数情况下是不能超越被审计单位的，从而在执行审计工作时会受到制约。另一方面，我国金融机关的监察实行的是分业监管，央行、证监会、银监会和保监会分管各自不同的金融领域监管事务。这种分业监管虽然能实现相互合作，但是同日本等国家相比，其监督的权力仍是稍显分散的。而面对我国金融市场金融产品日新月异的复杂情况，很显然尚需要系统化的审计监督机制。

　　(二)日本金融审计目标相比我国要更重视事前的控制和

　　事后绩效评审。经济全球化不仅仅扩大了金融机构的服务范围，金融工具也是在不断创新和发展之中，金融业务显得更为复杂。日本作为发达国家，其金融发展相比中国发展较早，相应的审计也较为成熟。加之日本金融体系的全面重建，金融审计已经不止停留在金融机构是否有按经济法律制度、政策方针的层面，而是有系统的针对金融机构在经营风险以及经营效率发挥审计作用。

　　(1) 日本金融审计目标更具有前瞻性和方向性，更能充分发挥金融风险防范作用。日本在经历了上世纪90年代的泡沫之后，不论是政府还是金融机构都对风险较高的金融工具保持谨慎态度，尤其是金融衍生工具。次贷危机的爆发，才促使英美等发达国家加快金融审计监管体制的改革。而在2008年，日本的金融市场并没有遭受重大冲击。在次贷危机之后，日本金融厅继续发布一系列措施强化风险防控，包括金融机构会计挫措施与国际会计动向一致等等。这反映了日本在对待金融风险上注重事前控制而非事后挽救的态度。另外，日本政府审计在针对金融机构方面采取的是以绩效审计为主，合法性、规范性审计为次的审计策略。这种审计思路早在20世纪80年代到90年代就已经实现了转变。根据日本会计检察院发布的审计报告，2002年审计有效性事件金额的比重52.75%首次超过合法性事件金额的比重47.25%。(2) 我国金融审计目标错位，严重制约审计效率。虽然以风险导向型的审计模式在我国已经被广泛采用，但是在实施风险评估时我国金融市场的信息化使得金融审计要面对的是海量化、集中化的信息，因此对识别风险造成了很大的工作难度。另一方面，我国政府金融审计一直将审计资源着重置于对被审计金融机构的舞弊错报纠查。兼之我国实行分业监管，金融审计在实施中却只是针对的具体被审计单位。这种格局造成了我国金融审计目标的错位，注重了具体机构的风险控制，却耗费了更多的审计资源，同时也并没有充分发挥绩效性审计的作用，而过度的停留在了合法合规性审计上。

　　(三) 日本金融审计与其他监督力量的关系相比我国更具有协调性。从政府金融审计角度而言，针对金融机构的审计监察，我国主要是以国家审计机关审计，央行及“三会”监督，各自分工明确。日本是以国家审计机关会计检察院负责审计，金融厅全面负责监督。但是，两国的政府金融审计在实施审计工作时，日本却明显表现出了政府金融审计与民间审计力量及金融机构内部审计乃至日本银行之间的协作性更强的特点。

　　(1) 日本政府金融审计与其他审计监督力量协作紧密。在金融审计方面日本政府金融审计与其他审计力量的协作性主要体现在政府金融审计与金融厅、政府金融审计与民间审计力量、政府金融审计与日本银行这三个方面。首先，《日本银行法》规定日本银行应该顾全政府对宏观经济的调控，而保持二者的沟通与协调。同时还规定了日本银行可以配合金融厅的要求将金融机构检查文件提供给金融厅查阅。其次，日本政府与外部专家，其中就包括公认会计师、律师等，签订一个外部审计协议。这个协议在金融机构的审计中会发挥一定的作用，起到了政府与民间力量的结合。因此，从总体上看日本的政府金融审计各部门既有分工而又富有协作性。(2) 我国的政府金融审计有一定的合作性，但比较局限在官方合作。我国银监会、证监会、保监会分别对三个不同的金融领域进行分工监管，各自明确监督目标，他们之间建立有一个“监管联席会议机制”。央行主要对存款类金融机构的风险处置提供意见。“一行三会”仅仅在金融监管方面发挥着重大作用。目前，还没有明确的建立起“一行三会”与国家审计机关的长效合作机制。因此在进行金融审计时，金融监管机构并不能提供切实有效的配合。另外，金融机构自发的民间审计，与政府金融审计的目标不一致，也难以为政府金融审计提供有用的信息。最后造成审计与监管，政府与民间审计各自为政的尴尬局面。

　　三、日本政府金融审计于我国政府金融审计的启示

　　(一)积极推进以绩效审计为主的规范化金融审计机制。鉴于我国独特的行政审计模式，政府审计人员在金融审计过程中会考虑行政命令等因素而对审计风险有所疏忽，因此建立健全以绩效审计为主的规范化审计机制有利于从根本上改变当前金融审计目标错位的境况。规范化的政府金融审计制度建设应该是从巩固法律基础到规范实施细则的一系列举措。首先需要大力推进绩效审计相关法律法规的出台，使得政府金融审计拥有基本的法律基础。其次，结合合法合规性审计建立一套完整的、科学的金融机构绩效审计指标体系和审计实施细则，摆脱传统审计理念模式。最后，充分发挥“三行一会”的监督作用，不能再局限于金融违法违纪的纠察，而应实现监督、评价相结合的监督机制。

　　(二)强化各方审计力量及金融监管机构的协作。与日本相比，我国公有制为主体的经济体制有别于日本的资本主义经济制度。我国金融机构国有比重较大，因此对于金融机构的监督主要在于政府官方的监督。日本金融机构私有化比重很大，因此其审计工作主要由民间审计担任。所以两国政府金融审计与其他监督力量的协作程度存在悬殊。为了深化金融体制改革，强化金融风险防控，我国应该吸取日本政府审计与社会审计力量的合作经验。加快建立政府审计与金融监管部门、社会审计组织的合作机制。可以采取签订互派人才，信息共享以及帮助人才培养类似的协议;进一步扩大民间审计力量参与政府审计的范围，充分发挥民间审计力量作用;加强政府对金融机构内部审计的监督力度，鼓励金融机构内部审计与社会审计组织的合作，以达到加强金融机构内部审计质量的目的。

　　(三)提高政府金融审计质量人才是关键。要提高我国政府金融审计的质量，还需要依赖一支高素质的金融审计队伍。日本的审计发展很早，其公认会计师协会创建于1949年，到如今已经经历了六十几年的历程。我国的注册会计师协会成立于1988年。加之两国经济发展水平的差异，虽然我国近年来会计审计人才发展迅速，但整体质量仍有一定差距。另外，经济发展的多元化，要求今天的审计人才不能紧紧停留在会计账簿检查的水平上，还需要有熟悉各行各业的专门人才，比如法律、统计、计算机等等领域的人才。所以金融审计的人才结构也是提高审计质量的关键因素。因此，我国应该加快引进相关领域专门人才，制定金融审计人才贮备机制;加强大专院校金融审计人才培养;做好现有审计人才的定期后续培养工作，选拔行业中优秀审计人才进一步到高校进行深造。从而奠定政府金融审计坚实的人力基础。

　　作者：周玉龙 来源：企业导报 2016年11期