论我国央地财政关系的法治化

　　中共十八届三中全会提出，建立事权和支出责任相适应的制度是我国深化财税体制改革的重要内容。事权层层下移，财权层层上收使中央与地方政府的财政关系越来越紧张。本文主要从央地财政关系缺乏法定化、税收收入划分的不科学和转移支付制度的不规范三个方面分析我国央地财政金融关系失衡的原因，再通过借鉴国外经验，提出完善我国中央与地方财政关系的建议。

　　一、我国央地财政关系的现状

　　中央、地方财政的事权可以通过其公共财政支出得以体现，财权则是公共财政收入减去税收返还、均衡性转移支付、定额补助后的余额。根据这种划分标准，图一是我国2000-2015年中央、地方财权事权的实际分配情况 ：

　　从上图可以看出，自我国1994年分税制改革以来，中央与地方的财政关系存在着事权、财权严重不匹配的问题。地方政府的事权责任逐年加重，而获得的财权却在减少;反之中央政府的财权在逐年增加，而需承担的事权却在减少。很多支出决策是中央做出的，却由地方去执行。“上面千条线，下面一根针”这句话，形象地描述出基层政府所承担的繁重事务，虽有事权却没有财力解决水利建设、教育卫生等诸多问题。

　　二、我国央地财政关系的问题寻源

　　笔者主要从以下三方面来分析我国中央与地方财政关系缺乏法治化的原因：

　　(一)央地财政关系缺乏法定化

　　我国中央与地方之间的财政关系没有从立法上进行清晰的划分，这主要体现在：第一，央地财权与事权的划分缺乏明确的宪法和法律规定的支持;第二，财权、事权的划分建立在行政机关制定的、效力等级相对较低的决定、决议和通知等基础上，缺乏权威性和稳定性。由于目前宪法文本中财政权规制的缺失，财政体制的选择、财权配置这些本应该由宪法进行明确的关键问题却被列入行政权的范畴进行了原则性的规定，财政权独立存在的价值被严重忽视。地方政府的支出责任经常受到中央政策的改变而不断扩大，最后事权层层下移，财权却层层上收，造成今日县乡财政日益困难的局面。

　　(二)税收收入的划分缺乏科学性

　　在分税制体系下，现行的18个税种中，收入全额属于地方的税种只有8个，而且基本都是税源零星、征管难度高的小税种;而税源充足、容易征收的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税。

　　从图三可以看出，收入最多的前三名税种增值税、企业所得税和营业税均是中央取得大部分收入的税收。可以说，分税制改革减少了地方的税收收入，加剧了地方财政资金的紧张。

　　“当中央政府以行政方式进行财政集权时，就会产生地方政府采取体制外的非正常途径来进行利益表达与索取的隐性博弈行为” 地方财政紧张，入不敷出，也是导致土地财政、乱收费、滥用发债权等非制度化敛财行为无法得到抑制的基本原因。

　　(三)转移支付制度缺乏规范性

　　2015年我国中央对地方转移支付总额55918亿元 ，但是如此大规模的财政转移，却没有一部正式的法律来进行规范。

目前规范转移支付制度的全国性立法文件主要有2014年《预算法》第十六条以及2015年国务院出台的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。立法的不完善导致我国的转移支付制度主要出现以下三个问题：第一，一般性转移支付和专项转移支付比例严重失调，资金规模效益较低。专项转移支付在我国近几年中所占比重达到百分之五十以上，与一般性转移支付各占半壁江山。大规模的专项转移支付削弱了资金在均衡地方公共服务、集中财力办大事方面的功能。同时由于专项转移支付“小、散、乱”的特点，管理相当混乱。2013年中央对地方的转移支付项目有220个，2014年经过中央的有力整改，数量下降到150个 。但是“瘦身”力度依然不够，实际执行的具有专项性质的转移支付明细项目依然有363项之多 。

第二，转移支付分配方法不科学。由于一般性转移支付有固定的公式，可以依据上一年的支出与税收进行分配。但是专项转移支付制度由于项目多且杂，自由裁量权大。容易形成地方政府“等、靠、要”的思想，“会哭的孩子有奶吃”、“跑部钱进”等现象层出不穷。有些地方政府将上级拨款作为本地财政的主要收入，怠于发展地方经济。

第三，转移支付资金使用效益低。一方面，地方政府为了下一年在中央政府那里获得更多的财政转移支付，会在当年加大财政支出力度，形成“突击花钱”的怪象，导致地方政府产生一些不必要的政府开支。另一方面，由于转移支付资金的使用缺乏人大、审计和公众的监督，资金被挪作他用、用于建设政绩工程等现象并不少见。

　　由此可见，原本用于增加地方财权的转移支付制度却由于分配、支出、使用上的不规范而大大削弱了其扩充地方政府财权的功能。

　　三、完善央地财政关系法治化的建议

　　(一)中央与地方事权、支出责任的法定化

　　根据财政关系法定原则，各国一般都会通过基本法的形式，将各级政府的职责权限划分清晰。美国是分权型财政体制，实行联邦和州政府之间纵向分权且相对独立的财政分权体制，地方享有充分的自主权;日本实行“大权集中、小权分散”的混合型分税财政体制，即“财政立法权集中，执行权相对分散;财政收入集中，支出相对分散” 。法国是单一制国家，中央权力比较集中。财政体制由中央、大区、省和市镇四级政府组成，四级政府各有独立预算，自行安排收支。

　　“我国应该在立法上清晰划分中央和地方政府的财政关系，明确各级政府的事权和支出责任” 。首先，各级政府事权、财权和支出责任分配的基本制度应当以法律的形式固定下来。其次，各级政府的具体事权、财权和支出责任由相应本级的立法机构进行立法授权，但必须接受法律监督，行政机关在这方面不应该有过多的自由裁量权。财权、事权和支出责任的变动应该依据法定的法律程序，而不是随意地进行改变。由此，便限制中央利用其行政权威，将事权推卸给地方政府。最后，由于我国的财政体制类型与法国一样都是分权型国家，可以借鉴法国的经验，赋予地方自行安排收支的权力。

　　(二)地方财权分配的科学化

　　根据美国经济学家马斯格雷夫提出的地方享有适度财权原则，在公共品的配给上，地方政府更了解本地居民的需求。因此赋予地方一定的财权，由当地政府配给公共品效益更高。因此，我国有必要在法律层面建立起地方财政自主制度，完善地方税体系。

　　我们在遵循事权与财权相一致、合理分权原则、公平与效率相结合原则的前提下，可以考虑将财产税和资源税作为地方的主体税种，并适当改革共享税的分享模式。具体来说，可以借鉴加拿大的个人所得税和美国的销售税的立法模式，以税基分享制代替现行的收入分成制。“在税基分享制下，税基由全国人大以立法形式做出统一规定，设定中央和地方的各自税率，由同一税收征管机构征收后按税率在政府间划拨收入” 。此种方法有利于各级政府在财政事务中的“平等参与”，将下级政府对上级政府的财政依赖关系变成财政合作关系，减少 “跑部钱进”等财政寻租活动。

　　(三)转移支付制度的规范化

　　各国的实践均表明建立转移支付制度，必须走法治化道路，制定转移支付法，将转移支付项目按法律程序立项、规定用途，专款专用现阶段完善我国的转移支付制度可以采取以下两点措施：

　　1.制定《转移支付法》。在高位阶的法律上对转移支付制度的实施进行详细的规范，力求在全国范围内对转移支付的分配、支出和使用方法进行统一规定。

　　2.建立激励型转移支付制度。激励型转移支付制度最早于2004年由广东实施。在一般性转移支付制度上，主要是用于克服地方政府的“养懒汉”现象，以地方政府的税收为拨款指标;在专项转移支付上，以完成项目的优劣等为指标进行拨款，激励地方政府去提高资金的使用效益。并且配套科学的绩效评价机制，通过第三方评价机构，对项目完成结果进行客观、公正的考核，以此来决定奖惩。

　　只有建立起公平、透明的转移支付制度，才能真正发挥转移支付资金在增加地方财力，缩小地区差距，均衡公共服务方面的作用。

　　作者：邓拔萃 来源：法制与社会 2016年17期