完善地方金融风险管控机制的对策建议

地方金融（Regional Finance）是相对于宏观的金融活动而言的，其具有的地方属性使其区别于全国性的金融机构，又区别于微观的单一的金融机构。在我国实务界和理论界，地方金融指的是由地方政府建立的城市商业银行、农村合作社商业（合作）银行、城市信用社、农村信用社、信托公司以及其他非银行金融机构等。地方金融的宗旨是为某一个地区或城市的企业、居民等提供储蓄、投资、融资、授信等金融服务。基于地方金融的地方性、针对性、灵活性等特点，地方金融的健康发展为地方企业提供融资平台，从而极大地促进地方和区域经济的快速发展。然而，我国地方金融的发展遇到了瓶颈，特别是在全球经济环境不佳、我国经济处于转型升级的环境中，地方金融管理体制还不健全、地方金融存在一定程度无序发展、地方商业银行等金融机构经营能力较弱等问题使地方金融的发展面临较大的风险隐患。

一、我国地方金融风险类型分析

（一）地方政府融资平台面临的风险

在凯恩斯主义经济理念的指引下，正如前世界银行副行长林毅夫教授所主张的“投资仍然是拉动经济发展的主要动力之一”，而地方政府的主动投资对于促进城市、地方经济的发展发挥着重要作用。地方政府往往通过设立地方政府融资平台（Local government financing platform）来实现主动投资活动，实践中主要指的是所谓的城市建设投资有限公司，简称城投公司。城市建设、水电路等公用事业的发展离不开地方政府融资平台的活动与经营，但地方政府融资平台的规范运作、监督管理等方面的不到位，隐藏着不少风险，其中尤以地方政府融资平台可能引发的地方政府债务违约风险最为紧要。近几年，地方政府融资平台所进行的贷款与担保开始进入贷款偿付期，地方政府所担负的债务到期，可能会出现信用违约、贷款逾期等风险和问题。短贷长投、挪用贷款、违规担保等不少失范经营更加剧了地方政府融资平台的风险。2014年，山东齐鲁银行发放给济南市历城区城市建设综合开发公司（即地方政府融资平台）一笔3 507万元的贷款本金违约，被许多人视作地方政府融资平台银行贷款违约个案。地方政府融资平台引发的地方政府债务信用违约风险，已引起中央政府和相关监管机构的高度重视。2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对如何防范、识别和处置地方政府融资平台等引发的风险进行了原则性和方向性的规定，但是如何具体落实，还需要地方政府等监管部门的努力。

（二）地方商业银行等放贷机构面临的风险

地方金融的繁荣发展是推动我国实体经济发展的重要力量。而地方金融机构的遍地开花及其推出的有针对性的业务，也使我国城市、农村和区域的市场主体的各项活动有着充足的资金支持，降低了其投资、融资的难度和成本，有助于解决中小企业的融资难问题。有数据显示，在2013年底，我国城市商业银行等的资产规模在全国银行机构中所占比例达到39.4%；2013年6月，小额贷款公司数量达到7 086家。但是，城市商业银行等地方金融机构却面临不少经营难题，包括：城市商业银行等地方金融机构的资本规模往往较少，其资本金严重不足，资本短缺；以城市商业银行为代表的地方金融机构的盈利能力不足，过分依赖贷款利息；由于经营活动有时过于激进，使得地方金融机构的不良资产所占比例偏高等；在地方保护的倾向下，地方商业银行等放贷机构的经营往往不透明，导致内外部监督不足等。所有这些因素都使得地方商业银行等放贷机构面临可能的风险，需引起地方政府等地方金融监管机构的警惕。

（三）民间集资借贷活动可能引发的地方金融风险

改革开放以来，随着民营经济的发展，资本和财富的积累，藏富于民，民间资本拥有量十分惊人。另外，由于融资门槛、难度等的限制，中小微企业的融资难问题始终没有获得缓解，这直接催生了我国民间融资活动的日益增长。毫无疑问，民间金融的发展对我国地区的经济发展，特别是农村地区的社会经济发展，均有一定的推动作用。在某些地方，民间集资甚至成为不少中小微企业主要的融资渠道和方式。但是，不规范的民间金融活动也给地方金融和经济的稳定、安全埋下了隐患，造成一定危害。民间集资借贷活动的失范、失控可能在地方金融领域引发多米诺骨牌效应，促发地方金融风险。例如，温州民间借贷危机的出现就代表着民间集资借贷危机可能带来的地方金融风险。根据2011年《温州民间借贷市场分析》报告，温州有60%的企业参与了民间借贷。随着外部经济环境的恶化，温州中小企业主的“跑路”实则是企业资金链断裂，从而出现了贷款违约，这进一步引发了民间借贷危机，导致地方金融流动性紧张，城市商业银行等地方金融机构所背负的收贷压力沉重。

二、现阶段地方金融风险预警、防范与监管存在的问题和不足

如上所述，地方金融繁荣发展的背后隐藏着不少风险，部分是地方政府融资平台风险、地方商业银行等金融机构面临的信用风险等以及民间集资借贷活动可能引发的地方金融风险等。我国自1998年以来，为了解决地方金融机构存在的坏账、呆账等问题，化解地方金融风险，中央政府通过专项借款项目来帮助地方政府提升解决风险的能力，建立了防范地方金融风险的一套举措和体系。但不可避免的是，地方金融风险的预警、防范与监管活动中仍然存在不少问题。

（一）地方金融风险监管的机制不健全，没有形成制度化的监管体系

我国“十二五”规划已经明确将“完善地方金融管理体制”作为发展地方金融的重要工作之一。但是，我国地方金融风险的监管机制还不健全，远远没有形成制度化、体系化、可追溯的成熟的监管体系。例如，我国地方金融机构的市场退出机制还不完善。自由竞争与优胜劣汰是金融市场遵循的根本原则，地方金融机构的市场退出机制是为了净化地方金融市场，及时解决地方金融存在的风险，并激励城市商业银行等地方金融机构努力改善自身经营，但由于我国金融市场的金融机构退出机制不完善，导致一些地方金融机构欺上瞒下，经营不透明，在出现资不抵债时仍继续经营，威胁地方金融安全。此外，监管地方金融风险是维护金融稳定和健康发展的重要工作之一，这是基层人民银行（央行）、银监办和地方政府相关职能部门的职责。但是，地方金融风险所涉及的事务繁多，监测地方金融风险的活动缺乏制度化的统一工作方针、指南和程序，同时也缺乏“协同论”的指导，难以实现多部门的互动与协调。而且，地方金融风险的监管往往呈现“政出多门，群龙治水”的局面，各个部门之间没有形成合力，地方政府、基层人民银行、银监办、地方政府融资平台（城投公司等）、地方金融机构等没有充分协调和联动，导致制度化的监管体系没有建立，信息披露也不及时，严重影响了地方金融风险的防范、预警和管控。

（二）地方政府对地方金融风险的监管责任、措施和能力等存在不少问题

除了中国人民银行、银监会、证监会和保监会等专业的金融监督管理机构之外，地方金融与生俱来的地方属性使得地方政府在规范、管理地方金融机构及其相关经营活动中应该发挥更大的作用。但是，实践中，我国地方政府对地方金融风险的监管责任、措施和能力等存在不少问题。首先，鉴于地方金融的作用，地方政府往往与地方金融机构关系密切，地方政府部门对地方金融机构的管理越位、越限的现象时有发生，这无疑干扰了地方金融机构的正常经营活动，埋下了金融风险的隐患。而“政企不分”局面的出现也导致地方政府对地方金融机构的监管难以实现专业性的、真实的、严谨的规范和管理，严重者甚至引发金融腐败现象。其次，就地方政府的监管责任而言，监管责任模糊是地方政府监管地方金融风险的重要难题之一。实际上，随着地方金融的发展和地方政府财政实力的提升，地方政府对金融风险的监管责任也有所上升，其作为出资人的、经济主体的以及公共主体的风险处置责任等均需进一步明晰和确认。最后，不同于“一行三会”等专业的金融监管机构，地方政府的监管能力和措施往往有限，地方政府设置的地方金融办的角色和地位在尴尬之余，其职责、能力和措施也十分有限。地方金融办往往是地方政府的下属部门，其对金融机构的监管采取行政手段为主，监管手段落后、专业性不强，而且相关金融监管人才的缺乏也成为制约其监管能力和措施的重要原因。提升地方金融办的管理性和服务职能是加强地方政府对地方金融风险进行监管的途径之一。

（三）地方金融机构自身存在的问题

地方政府鼓励发展金融业，但是，金融市场的不完善以及其他历史原因导致地方金融机构自身也存在不少问题，亟需解决。首先，我国大部分地方金融机构是由地方政府主导或者参与组建的从事金融行业的机构，仍然没有建立起现代法人治理制度，城市商业银行、城投公司、信托公司等地方金融机构的内部产权仍不明晰，行政色彩浓厚，行政干预现象层出不穷。这埋下了地方金融机构经营活动所出现的可能风险。其次，地方金融机构的实力较弱，这直接体现在其资本金规模较小、金融专业人才储备不足、日常运营管理能力较低、管理与经营经验不足、业务产品陈旧不合时宜等，乱放贷、集中放贷等失范的经营活动时有发生，这些都限制了地方金融机构的健康发展，可能触发地方金融风险。最后，受计划经济和体制等历史原因的影响，地方金融机构的建立、发展往往掺杂着十分复杂的因素，例如，地方政府、央企国企、私营企业等市场主体。多元化的主体和历史因素，使得地方金融机构内部的决策、经营活动、内部监管及其与其他市场主体的关系更加复杂。如何解决历史问题，理顺地方金融机构内部机制，解决自身存在的资本金等问题，也是防范地方金融风险不可偏废的。

三、完善地方金融风险管控机制的对策建议

地方金融在我国地方社会和经济发展中扮演着重要角色，而各类地方金融风险不仅对我国地方金融机构、地方经济发展和社会稳定带来隐患，而且地方金融风险可能从“地方”传染至“全局”，引发全局性的金融风险。因此，如何提升监管效果，防范和管理可能的地方金融风险，对我国地方政府、地方金融机构都是不小的挑战。为此本文提出如下完善地方金融风险管控机制的对策建议。

（一）完善地方金融风险的监管机制，实现监管的体系性和协调性

首先，要从立法的高度，明晰中央政府、地方政府、一行三会（央行、银监会、证监会、保监会）等监管机构对地方金融风险各自的监管责任，限定各自的活动内容和边界，特别是地方政府在其中的角色和地位。我国“十二五”规划纲要明确提出，“强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”。地方政府一方面作为许多地方金融机构的出资人，应该履行出资人的职责和权力，提高金融资产的质量，防范可能的经营风险；另一方面，作为监管主体的地方政府，更应该通过一系列的规章政策来规范辖区内地方金融机构的经营行为，维护金融秩序，防范金融风险，并及时处置可能的金融事件。其次，应该努力完善地方金融风险的各类监管机制，构建地方金融风险预警机制，建立金融风险的指标体系、操作手法和方案；完善地方金融机构市场退出制度，通过破产、重组兼并等方式自然淘汰经营不善的金融机构；有条件的地方还可以组建地方金融机构风险处置基金，明确省级政府、地方金融机构基金出资人的责任和角色，并以此为平台，为可能的金融风险提供资金支持。最后，在完善机制、明晰责任的基础上，应该实现各个不同监管部门之间的体系性，建立金融信息分享机制，重大事故共同应对平台和机制。

（二）提升地方政府对地方金融风险的监管能力和手段

首先，改革地方金融办，赋予其明确的职责、权力和功能，地方金融办在确保机构良好运转的同时，制定日常监管计划和重大事项报告制度，应该加强对地方金融机构的管理，收集、分析、整理数据，为金融管理和决策奠定数据基础和科学依据。其次，扩宽监管思路，提升监管能力，采用多种手段，对地方金融活动和机构实施“多管齐下”的监管与规范。地方金融创新的速度日益提升，相应的监管部门的监管能力和手段也要与时俱进，不断革新，综合运用行政、法律、经济、网络技术等手段，提高监管效果。最后，提升地方政府的监管能力与手段最根本的是培养、引进地方金融管理的专业人才，特别是熟悉国情、通晓专业知识、具备管理能力的复合型人才。专业人才的引进可以提升监管水平及其科学性，有助于防范和管控可能的地方金融风险。

（三）完善地方金融机构的现代法人治理制度

“擒贼先擒王，打蛇打七寸。”地方金融风险的防范和管控的关键除了外部的监督管理和控制，最关键的仍然是无数地方金融机构各自的经营能力、自身的治理制度。由于历史等复杂的原因，我国地方金融机构的现代法人制度仍然迟迟未建立和完善，一方面，应该理清地方金融机构与地方政府之间的关系，实现政企分明，作为外部监管机构，地方政府不应过分干预金融机构的日常运营与业务往来，而应突出自身的外部监管职能；另一方面，地方金融机构应该建立和完善现代法人治理制度，设立董事会、监事会、经理人制度等，以实现有效、合理、合法的运营，完善内部监督和风险管控。此外，地方金融风险直接引发地方金融机构自身的经营不善和风险防控意识的不足，因此，地方金融机构应该建立内部监督和风险预防、管控的内部机制，成立专门的金融风险管控部门，将金融风险扼杀于萌芽状态。

作者：吴周雄