完善地方政府金融管理体制的立法建议

随着村镇银行、融资性担保公司、小额贷款公司的纷纷设立，地方政府在金融管理上更加积极主动。目前，全国各地在成立省级金融办基础上，大部分地级地(市）、县（市）也都成立了各自的金融管理机构——金融办公室，行使对地方金融管理职责。我国《十二五规划》将“完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”作为我国金融改革的方向，因此，立法规范地方金融管理职责是目前我国金融体制改革发展的重要任务之一。

一、我国法律对地方政府金融管理权规定的不足及对我国深化金融改革的影响

(一）法律对地方政府金融管理权限规定到目前为止，将部分金融管理权交由地方政府主要有以下法律文件：2003年《国务院关于印发深化农信社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号），将农信社的管理交由省级地方政府负责，并要求地方政府防范和处置辖内农村信用社的金融风险；2004年《国务院办公厅转发银监会、人民银行关于明确对农信社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发[2004]48号），明确各省政府对辖内农信社的基本职责；2008年《银监会、人民银行关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发[2008]23号）明确省级政府指定的主管部门负责对小额贷款公司的监督管理；2010年银监会、发改委等七部委联合公布《融资性担保公司管理暂行办法》，规定省级人民政府指定监督管理部门具体负责融资性担保公司的准入、退出、日常监管和风险处置工作。

(二）法律对地方政府金融管理权限规定不足的主要表现

1.金融管理基本法律对地方金融管理职责规定缺失。主要表现在两个方面：一是我国人民银行法、商业银行法、银行业监督管理法等金融业基本法律中没有地方金融管理职责的规定，地方金融管理的权限主要表现在国务院授权和部委的委托；二是地方政府组织法规中有关金融管理规定内容缺失。有关地方金融发展规划、职责权限等金融管理内容规定的缺失，使地方政府在管理地方金融业中无法可依。

2.部门规章、规范性文件对地方金融管理职能规定分散，法律层级低。我国法律对地方政府金融管理权限分散主要表现在两个方面：一是有关规定主要是国务院、发改委、人民银行、银监会等各自或联合颁布的文件中，没有上升为法律、法规，只能称为规范性文件；二是规定的内容是针对具体的金融机构或准金融机构，例如小额贷款公司、融资性担保公司等，没有从金融监督管理权的角度进行立法。

3.中央金融监管机关与地方政府之间金融监管协调机制规定缺失。中央金融监管机关的分支机构，通过对金融机构经营数据的统计分析和提供支付结算等服务，掌握了金融机构经营状况。地方金融管理机构对地方经济和金融数据了解充分，但是目前，中央还未立法规定双方的金融数据信息交换机制，双方之间金融信息不能互为对方利用，不利于防范地方金融风险和维护地方金融稳定。

(三）地方政府金融管理权法律规定不足对深化金融体制改革的影响

1.地方政府为追求地方经济发展的投资冲动对金融宏观调控的影响。目前我国地方经济发展主要依赖增加投资，地方政府为发展地方经济，非常重视当地金融机构对地方企业的信贷投入，每年地方政府基本上都对辖内金融机构设定信贷目标并对完成情况进行考核，在一些地方，当地政府为发展地方经济，不惜违规操作，要求金融机构给经营不善企业发放贷款。地方政府因发展地方经济通过行政权对金融机构的干预，不利于经济结构、信贷结构优化调整，使中央宏观调控政策得不到有效的贯彻执行，不能发挥金融市场调节资金配置作用，损害了资源配置效率和金融市场定价机制，不利于经济金融的持续发展。

2.对中央金融监管机构分支机构履职的影响。中央金融监管机构分支机构根据《人民银行法》、《银行业监督管理法》等法律法规依法履行对地方金融业的监督管理职责，随着地方金融管理机制的逐渐建立，双方在金融管理中的协调工作无法可依，因此，中央金融监管机构在履行职责中可能同地方政府产生矛盾。以人民银行的分支机构执行货币政策为例，为防范金融风险，当货币政策要求地方金融机构控制信贷投放时，地方政府就会要求人民银行分支机构以发展地方经济大局为重，从缓、甚至不要严格执行宏观调控政策，从而干预货币政策的执行，使国家的宏观调控目标不能达到预期效果。

3.对防范和化解区域金融风险，维护地方金融稳定的影响。现行防范和化解区域金融危机体制中，规定了地方政府职能，但是没有规定具体的履职责任，地方政府主要是站在维护社会稳定的角度，参与化解当地金融危机工作。以商业银行出现挤兑引发金融危机为例，地方政府参与维护社会稳定，中央银行根据规定代替商业银行先行兑付储户存款，而在清理商业银行债权债务时，再由地方政府来全权处理商业银行债权债务，地方政府认为中央银行贷款是国家资金，没有偿还中央银行贷款积极性，使中央银行的贷款无法收回。这种化解地方金融风险的机制，既会使国家财政资金遭受损失，又达不到维护地方金融稳定目的。

二、完善地方政府金融管理体制的立法建议

(一）以地方经济发展和区域金融稳定为平衡点，制定金融改革行政法规，依法公平划分中央、地方金融监管权限

国务院可根据我国金融改革实际，在总结近年来地方政府在管理地方金融业，防范地方金融风险的基础上，尽快制定行政法规，如《金融改革发展条例》等。在法规中，以地方经济发展和区域金融稳定为平衡点明确中央与地方金融监管权限。在确保金融市场统一性前提下，依据地方差异性，按照权责一致的原则，科学划分中央和地方金融管理权限。合理引导和调动地方政府加强金融监管的积极性，依法赋予地方政府发展地方金融业职责，依法明确地方政府管理地方金融业的具体部门，将分散在地方政府发改委、国资、财政、金融办等多个职能部门的金融监管职责集中到地方政府的一个部门。

(二）立法明确地方政府在金融管理职责中的主要内容

地方政府在金融管理职责中的内容具体应包括：一是支持地方金融产业的发展，如制订地方金融产业发展规划、优化金融生态环境、培育区域金融市场、发展地方金融企业；二是接受中央政府金融管理分权。就中央政府授予的新型农村金融机构、典当行、担保公司、地方中小金融机构、地方政府债券、民间金融等领域承担监管权，发挥地方政府金融管理信息链条短、信息真实快速及对地方金融监管效率高的优势；三是建立规范有效的管理、监督体系，地方政府金融管理部门应更多地采用经济、法律和市场化的手段管理地方金融机构，监督其合法经营，防止出现违法经营及其他危害地方金融安全的行为；四是规定地方政府应支持金融企业发展，不得直接用行政手段干预金融企业的经营自主权；五是搭建本区域经济、金融信息交换、交流平台，协助企业做好上市工作，负责规范民间融资、打击非法集资工作。

(三）立法构建中央金融管理机关同地方政府之间金融监管协调机制

为了保证金融管理的统一性，应坚持以中央专业监管为主的原则。地方政府金融管理部门本着防范地方金融风险的目的，确立金融管理与支持当地经济发展的关系，中央金融管理机关同地方政府遵循法规履行各自的职责。立法规定行三会”与地方政府工作关系，国有金融机构与地方金融机构之间的关系。鼓励各类金融机构公平竞争、相互促进，共同发展壮大，共同维护辖区金融稳定。建立中央金融管理部门与地方政府之间的沟通协作机制，搭建地方政府与地方金融机构的信息交流平台，促进金融监管信息共享，提高金融监管的有效性。立法中可以考虑由地方政府金融管理部门牵头协调相关当地的金融监管工作，构建条块结合的监管协调机制，科学设计“一行三会”与地方金融监管机构的金融信息交流和沟通机制、金融监管的协调机制、防范和处置地方金融风险中的牵头协调职能三种协调机制。

作者：中国人民银行九江市中心支行课题组(中国人民银行九江市中心支行，江西九江332000)