建立和完善我国地方金融管理体制的作用和意义

近年来，随着我国经济发展和金融改革深化，各地涌现出大量的地方法人金融机构和准金融机构。截至2011年末，全国共有农村信用社2265家、农村合作银行190家、农村商业银行212家、城市商业银行144家，村镇银行635家，小额贷款公司4282家。这些地方金融机构和准金融机构的蓬勃发展，对于建立多层次的金融市场体制，满足地方企业尤其是中小企业的金融需求，支持地方经济持续发展，起到了重要的作用。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，应当“完善地方金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”中央陆续将部分金融管理职责交由地方政府承担，各地也逐渐成立相应的部门来履行金融管理职能，但由于各地经济金融发展水平以及金融风险状况等存在较大差异，对于如何构建地方金融管理体制尚未形成一致的见解。因此，探讨如何完善地方金融管理体制，及其与国家金融管理体制之间的关系，具有重要的现实意义。

一、我国地方金融管理体制现状

(一）地方金融管理职能逐渐增强。

地方政府的金融管理职能从最初的风险处置向推动地方金融发展、管理地方法人金融机构等方面拓展。具体来看，1996年，国务院将化解农村合作基金会债务风险的责任交给地方政府。2003年，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》又将农村信用社管理和风险处置交由地方政府负责。2008年以来，银监会、人民银行逐步将小额贷款公司、融资性担保公司的监督管理职责交给省级政府。地方政府获得的金融管理权限逐渐增多，参与金融管理的程度也日益提升。

(二）地方金融管理体制逐步建立。

近年来，各级地方政府积极参与地方金融管理，并逐步建立健全地方政府金融管理体制。省级政府和大多数市、县政府都设立了金融工作办公室（以下简称“金融办”等相关职能部门。从现实情况来看，地方政府实际上已经承担起部分金融管理职能，主要包括以下方面：一是制定和实施地方金融发展总体规划，采取多种激励措施以推动当地金融业发展；二是推动地方金融机构改革发展；三是加强地方金融生态环境建设，防范和处置地方金融风险；四是推动农村金融组织体系发展完善，吸引投资者参与创建村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等各类金融组织；五是配合、协调中央驻地方的金融管理部门加强对当地金融机构的管理，防范金融风险，维护地方金融稳定。

二、建立和完善我国地方金融管理体制的作用和意义

(一）地方金融管理体制是国家金融管理体制的必要补充。

近年来，小额贷款公司、融资性担保公司、典当行、私募I股权投资、风险投资等机构迅速发展，在为中小企业提供融资服务中发挥了日益重要的作用，推动了地方的经济金融发展。这些机构的业务具有金融性质，并且杠杆化程度较高；但是，这些机构并不具有金融牌照，也未纳入国家金融管理体制，被统称为准金融机构。准金融机构主体种类多样，业务品种繁杂，风险交叉性强，给中央金融管理部门及其分支机构的管理带来了很大的挑战。因此，有必要建立健全地方金融管理体制，充分发挥地方政府的信息优势，赋予地方政府一定的金融管理职能，兼顾促进金融发展与防范金融风险的功能，成为国家金融管理体制的重要补充。

(二）完善地方金融管理体制有利于提升金融管理的有效性。

当前，我国采取的是自上而下的垂直金融管理模式。金融管理由中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会（以下简称“一行三会”对金融业实行统一管理。但从实践来看，由于地方法人金融机构所处区域经济发展存在较大差异、各类型金融机构各具特点，“一行三会”及其分支机构对中小金融机构的管理存在信息失真、手段滞后的情况，导致管理效能不足；此外，“一行三会”的分支机构通常仅在各自职权范围内行使金融管理职能，缺乏有效的信息共享机制，导致管理合力不足。随着金融创新不断深化，金融机构之间的业务相互渗透，单一监管模式难以适应金融业快速发展的新形势。如果地方政府具有一定的金融管理职能，中央金融管理部门可以借助地方政府的信息交流平台，建立信息反馈机制，提升管理效率。

(三）完善地方金融管理体制有利于地方经济健康发展。

目前，我国的垂直金融管理模式将管理权力高度集中于中央，对县市一级的金融发展规划尚不完善，影响了地方中小金融机构的发展。在这种背景之下，地方性金融服务供给不足、中小企业和县域经济主体融资难的现象就难以避免。对地方政府而言，经济发展是其追求的首要目标。由于金融管理权在中央，地方政府对推动当地金融发展的信心和动力不足，导致各地金融资源配置不均衡，部分地区的金融资源过于富集，但大多数地区存在金融资源供给严重不足的现象。因此，建立健全地方金融管理体制，有利于调动地方政府发展金融事业的积极性，发挥地方政府的资源集聚潜力，推动地方金融事业发展壮大。

(四）完善地方金融管理体制有利于强化地方政府行为约束。

一方面，地方政府通过注资来支持地方金融机构发展，并通过其掌控的企业成为地方金融机构的股东，参与地方金融机构的经营管理。在这种情况下，尤其是在地方政府财力拮据、盲目追求地区生产总值快速增长的情况下，很容易发生直接干预地方金融机构信贷投向的现象，个别地方政府甚至通过选择性执法等不当手段，严重干扰金融机构的日常经营，其结果可能导致金融机构的经营决策背离市场导向，埋下金融风险隐患。另一方面，地方政府通过其掌控的企业作为借款人向金融机构要求贷款，或者通过担保等方式帮助关联企业获得银行贷款。在与地方性金融机构的关系中，地方政府经常扮演借款人、出资人的角色，从而导致地方性金融机构面临的风险加剧。因此，建立地方金融管理体制，从制度上约束、规范地方政府的行为边界，控制地方政府不当干预行为带来的金融风险，有利于保证地方金融机构的持续健康发展。

三、当前我国地方金融管理体制存在的主要问题

(一）管理职能分散。

目前，地方政府的金融管理部门主要是地方金融工作办公室，负责对小额贷款公司、股权投资基金和私募证券投资基金的管理，其他准金融机构的管理职责则分散于地方政府的其他部门。例如：商务部门负责对典当行的管理，财政部门负责对融资性担保公司的管理，国有资产管理部门负责对产权（股权）交易所的管理，等等。由于地方金融管理职能分散于多个部门，力量过度分散，协调难度加大，难以保证金融管理水平。

(二）职责定位宽泛。

从实践来看，目前地方政府金融管理部门主要有三项职能：一是提供政府公共服务，二是实施金融专业管理，三是履行金融国有资产出资人职能。这种安排使得地方金融工作办公室具有多重角色，职责定位宽泛。同时，这几项职责的性质差异相当大：营造良好的金融发展环境是政府职责，作为出资人行使股东权利是市场行为，而金融管理则是专业性要求较高的职能。将这几项性质差异较大的职能集中于地方政府金融管理部门，对其履职提出了很高的要求，带来了较大的挑战。

(三）管理人才缺乏。

相对于地方政府其他管理职能而言，金融管理职能对工作人员的专业素养要求较高。由于以往地方政府主要提供综合性服务，较少涉及金融领域的管理职能，使得其金融管理部门的人员配置和安排上尚不能满足金融专业管理的要求。

(四）风险监控不力。

对于地方金融机构，地方政府面临双重任务，既要推动其发展，又要防范其潜在的金融风险。在实践中，目前地方政府的管理导向更多的是强调积极促进地方金融机构发展，而较少关注金融风险的防范，普遍存在“重发展、轻管理，重审批、轻监控”的倾向。地方政府金融管理部门对地方金融机构的管理带有较明显的地方色彩，随意性较大，管理不到位的情况非常普遍。

四、完善地方金融管理体制的相关建议

地方金融管理职责的履行是防范区域性金融风险的重要保障。“十二五”规划纲要提出“强化地方政府对地方中小金融机构风险处置责任”，2012年第四次全国金融工作会议再次明确要求“强化地方人民政府金融监管意识和责任”，因此，完善地方金融管理体制意义重大。具体来看，可以从以下几个方面着手：

(一）明确界定中央与地方金融管理权限。

金融管理体制是一项系统工程，要综合考虑多方面因素。一是必须坚持“大一统”与“小放活”相结合的原则。在金融管理权限划分上，既要保证全国金融市场的统一和开放，又要兼顾地方的特殊性，引导和调动地方发展金融事业的积极性。二是应当坚持垂直监管与地方协调相结合的原则。应坚持以中央金融管理部门的专业管理为主，同时为了避免管理盲区和“一行三会”分支机构的协作机制运行不畅，可以赋予地方政府协调相关管理工作的职能，构建条块结合的管理协调机制。三是坚持金融发展与金融风险防范责任相统一的原则。在金融发展过程中必须高度重视风险防范，守住不发生区域性金融风险的底线，在维护地方金融稳定的基础上加快地方金融业的发展。

(二）整合强化地方政府部门的金融管理职能。

目前，地方政府的金融管理职能分散在多个部门，力量过于分散，协调难度较大，难以满足金融管理的专业化要求，导致公共资源的浪费和管理效率的低下，不利于地方政府和国家金融管理部门的统一协调沟通。因此，地方政府应将有关部门的金融管理职能归集到一个部门，如地方金融工作办公室，从而加速提升金融管理和金融风险防范能力。整合后的地方政府金融管理部门应当具有较强的专业管理能力，更好地实现服务地方经济社会发展的功能。

(三）明确地方政府金融管理的职责边界。

应当按照“谁主管，谁负责'“谁审批，谁负责”的原则，以维护地方金融稳定、促进地方金融事业稳健发展为目标，进一步厘清地方政府金融管理职责，主要内容应包括制定地方金融业发展规划、推动地方中小金融机构改革发展、配合协调中央驻地方的金融管理部门履行管理职责、承担地方金融风险处置责任、强化对小额贷款公司、融资性担保机构等准金融机构的日常管理和风险处置工作等方面。

(四）确定合理的管理目标和管理标准。

通常而言，金融管理的目标具有多重性，包括金融体制稳健运行、金融市场竞争有序、金融活动公平开展等方面。从我国准金融机构发展的实践来看，当前地方政府金融管理部门的管理目标和管理标准不够清晰。因此，对于各类准金融机构，应当根据其各自的经营特征，考虑资金来源、股权背景、经营特点等方面的差异，采取不同的有针对性的管理措施。

(五）加强金融管理部门之间的沟通协调。

将地方政府的属地优势与中央驻地方的金融管理部门的专业优势结合起来，进一步加强监管信息沟通和交流，加速提升区域金融管理功能，增强管理合力和协同效应，避免交叉管理和管理真空现象的产生。

作者：钟海英(中国人民银行海口中心支行，海南海口570105)