分析地方金融管理体制的基本状况

金融是现代经济的核心，在经济领域中发挥着越来越重要的作用，有效配置和运用金融资源也日益提上了地方政府的议事日程，履行地方金融管理职责的地方金融工作办公室应运而生。如何推动中央与地方金融管理体制协调运行，是摆在基层央行、基层金融监管部门及地方政府面前的共同课题。

一、地方金融管理体制的基本状况

(一)金融办的成立情况

目前，地方金融管理体制以不同名称的金融工作办公室为主，根据经济发展程度不同，各地金融办履职方向有以服务为主，有以管理为主，也有服务与管理并重。2002年，上海市金融服务办公室率先挂牌成立。在地方政府越来越重视金融产业的背景下，各地金融办相继成立，时过不及九年，全国几乎所有的省、自治区和直辖市都先后成立了金融管理职能部门，一些偏远省辖的地、市、州甚至个别县也成立了地方金融办。省级金融办一般内设政策法规、金融发展、证券期货、非银行市场等职能处室，人员少则二三十人，多则百人，并已纳入地方行政编制。

(二)金融办的职责定位

1.制定金融规划。根据当地经济发展的战略定位、发展目标和主要任务以及国民经济和社会发展总体规划，研宄拟定当地推进金融业发展的中长期规划和年度工作计划，并组织实施。会同有关部门编制金融功能区域布局规划，完善地方金融业空间布局，加强对金融功能区的服务和指导。研宄金融形势，分析金融业发展的重大问题。

2.协调金融机构和管理机构。协调金融机构综合运用各种金融工具和平台，为当地经济建设尤其是重点工程、主导产业、重要区域和中小企业发展提供融资支持服务。协助和会同金融监管机构、政府做好配合协调和信息交流工作，建立金融监管协调机制以及金融突发事件应急预案和应急处置等金融风险处理机制。

3.推动金融市场建设。鼓励和吸引国内外金融机构集聚当地，推进企业上市和并购重组，协调推动企业发行公司债券、短期融资券和中期票据等债务融资工具，负责指导和推动创业投资、股权(产业)投资基金规范发展。

4.监管地方新型融资性机构。负责小额贷款公司的审批和监管；负责融资性担保机构的设立、变更审批和监管；承担当地集体改制企业上市的产权确认职责；承担当地金融机构和地方审批金融机构的相应授权监管职责；加强对金融中介机构的指导和管理；打击非法集资、非法证券等金融犯罪活动。

5.指导地方金融业的改革和发展。提出地方性金融机构改革建议及方案，负责监督地方财政或投资机构在金融机构的资产及财务，配合有关部门对地方性金融机构的业绩进行考核。

二、成立地方金融办的内在必要性

(一)促进地方经济发展的需要

一是政府主抓经济，需要有一个抓手，必然将金融作为经济工作的主要内容和政府管理的重点，成立一个专门机构去促进金融业的发展。二是金融对经济发展具有杠杆撬动作用，地方经济发展需金融机构强有力的支持。国有银行分支机构在总行的统一政策指导下经营，需要权衡总行层面和地方层面的关系，各级地方政府迫切需要将两者结合，搭建好地方经济发展的平台。三是市场对资金的需求十分旺盛，直接融资的动力和空间很大，但由于市场化运作的条件还不够完善，需要有一个具体的政府职能部门去推动发行企业债券、公司债券、短期融资券、股份制企业改制、私募股权等直接融资。

(二)行使管理职能的需要

一是2003年农村信用社改革试点启动后，农村信用社管理权交给地方政府，由于金融企业管理的专业性、复杂性，成立相应的管理机构就成为地方政府的现实选择。二是为满足市场需要，各地相继成立信托和担保机构、评级机构、典当行和小额贷款公司，而小额贷款公司、融资性担保公司等中介机构已经明确由地方政府负责管理，因此政府需要一个管理机构履行上述管理职责。三是金融企业作为市场主体，其天然属性必然是逐利，在社会效益方面兼顾相对较少，而监管机构受业务和管理范围的限制，在金融业发展上难以做到通盘考虑，这就需要地方政府在长远规划和全面综合布局方面统筹安排，均衡协调发展。

(三)配合金融监管的需要

按现行金融监管框架，金融风险防范具体工作主要由“一行三局”承担，一旦金融机构出现问题，风险处置等问题都需要地方政府的配合参与，而且政府可以调动更多的资源，在维护社会稳定方面手段更为丰富。过去人民银行分支机构拥有货币政策执行和金融监管等功能，当金融监管职能从人民银行剥离后，人民银行省级以下分支机构协调辖区金融机构的能力明显减弱，地方政府需要一个强有力的部门整合金融资源，协调和沟通与金融管理部门之间的关系。

三、中央与地方金融管理体制运行存在的问题

毋庸置疑，地方金融办弥补了以“一行三局”为主的中央金融管理派出机构机制和职能的不足，有效解决了“一行三局”法定履职之外的部分问题。但由于中央金融管理派出机构和地方金融管理体制的边界不是十分清晰，金融办有可能发展成为地方的“准金融管理委员会”，与中央金融管理派出机构的职能产生交叉和重叠，容易产生国家宏观调控政策与地方经济发展局部利益之间的不协调，不利于金融机构的稳健和自主经营。

(一）双重管理可能使金融机构执行政策弱化

央行作为国家金融宏观调控部门、货币政策的制定和执行者以及最后贷款人，在促进经济增长的同时，更加关注货币政策效应、保持物价稳定和维护金融稳定。银、证、保三大监管机构更加重视金融机构的经营合规和风险防控。由于地方金融办代表地方政府行事，拥有相应的政策资源，当区域性产业发展与国家宏观调控政策出现矛盾时，出于民生考虑，必然会为维护当地经济发展去争取金融支持。中央派驻的金融监管机构虽然不归地方政府领导，但在开展工作时需要得到地方政府的支持和配合。在经营业绩和地方政府要求加大金融支持力度的双重压力下，可能影响金融机构执行国家产业政策和信贷政策的力度，容易造成国家宏观调控政策效果不易显现。

(二）目标有别可能削弱地方金融监管实效

机构性质和职能不同，各自的目标也有所区别。金融机构的目标是收益最大化，地方政府的目标是经济发展最大化，监管机构的目标是风险最小化。在地方金融办成立后，以前是金融机构和监管机构的双方博弈变为目前的三方博弈，而金融机构和地方政府之间更容易找到利益平衡点，容易使监管机构在博弈中沦为弱势，削弱地方金融监管的效能。

(三）政府参与可能多少影响金融机构自主经营的能力

当企业无法通过银行正常渠道获得信贷支持时，往往会求助政府与银行沟通协调，政府一般通过银企座谈会、项目推介会和洽谈会等多种方式，促成银企合作。由于金融办拥有管理地方性金融机构的政策资源，由其协调和沟通，难免影响金融机构贷款管理及决策的审慎性。

四、推动中央与地方金融管理体制协调运行的几点建议

2010年10月18日十七届五次全会通过的《第十二个五年规划的建议》中，明确提出“完善地方政府金融管理体制”。从现实需求到政策推动，地方政府金融管理机构的存在是金融体制改革和地方经济发展需求的伴生物，有其存在的内在必要性，同时也需要进一步推动中央与地方金融管理体制的协调运行，促进地区经济金融协调发展。

(一）国家出台完善地方金融管理体制的统一制度

国家层面应制定出台有关地方政府金融管理工作的指导意见，规范管理，完善制度，明确职能。赋予金融办在制定地方金融业发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、配合协调驻地金融监管机构工作等方面的职能。建立履行地方法人金融机构政府出资人职责的独立机构，解决地方法人金融机构的政府出资人缺位问题，促进金融机构自主经营。

(二）建立中央与地方金融管理部门的协调配合机制

现行金融监管部门实行的是垂直领导，具有相对独立性，而各地金融发展水平迥异，防范和处置金融风险又需要地方政府参与配合。建立金融协调机制是现实需要，应成立由地方金融办和“一行三会”分支机构共同组成的金融监管协调平台，通报情况，信息共享，分析问题，形成共识，化解风险，促进发展。中央金融管理部门的分支机构应积极配合地方金融办的工作，共同研宄解决推动地方金融发展的问题。地方金融办也应加强与中央金融管理部门的分支机构沟通和协调，在推动地方经济发展与落实国家宏观调控政策中寻求共同点，达成一致目标；在履职中，维护中央金融管理部门分支机构行使职能的独立性，确保国家宏观调控政策在地方有效落实。

(三）明确中央与地方金融管理部门各自的履职定位

依法履职是中央与地方金融管理部门履职的基础和依据，应避免因职责重叠而造成浪费资源并影响效率的现象发生。中央金融管理部门的分支机构要认真履行各自的法定职责，维护金融稳定，保持金融秩序，为地方经济建设创造良好的金融环境；从维护大局和支持地方经济发展出发，发挥各自职能优势，对边缘性和交叉性金融业务明确边界并加大监管力度，确保国家宏观调控政策在地方得到有效传导和落实。地方金融管理部门应立足地方经济金融统筹发展、和谐发展的目标，积极推动地方法人金融机构的改革和发展，解决弱势群体和中小企业贷款难的瓶颈，加大县域经济发展支持力度，扩大金融机构和服务覆盖面，提供符合和满足市场需求的金融服务产品，缩小城乡收入差距，促进经济金融协调发展。

(四）加快推进存款保险制度，健全地方法人金融机构风险防范体系

近年来，地方政府不断推动地方大型法人金融机构快速发展。为健全金融风险防范体系，完善法人金融机构自我保护的“防护网”，有必要加快推进存款保险制度，切实保护存款人利益，保持地方金融稳定。

作者：承列(中国人民银行西宁中心支行青海西宁810001)