从国外养老保险看中国养老保险改革

　　摘要与世界上其他国家一样，我国的养老保险制度处在不断的改革发展中。今后五至十年是完善社会保障体系的关键时期，完善我国基本养老保险制度具有十分重要的意义。本文主要分析我国养老保险制度的不足，然后结合国际养老方面的经验，提出我国养老保险改革与完善的建议。

　　关键词养老保险，国外，改革

　　作者：刘一娜，孟欣

　　中图分类号：F842文献标识：A文章编号：1009-4202（2011）02-350-02

　　一、我国现行养老保障制度存在的问题与困难

　　虽然，我国长期来重视建立社会养老保障制度，并取得一定成效，但现行的社会养老保障制度还存在不少问题和困难，需要研究、探索和解决。主要是：

　　（一）城乡二元化的社会保障体制

　　首先，二元化格局下的城乡保障差别过大。当前农村社会保障水平过低影响了总体保障水平的提高，从几乎无所不包的城镇企业职工到几乎一无所保的农民在社会保障待遇上落差之大，严重阻碍了劳动力的合理流动，不利于农村、农民、农业的现代化进程。其次，城市社会保障体系发展滞后。当前城市职工中以就业保障为主的模式，其方法单一、筹资渠道单一，资金运行方式缺乏科学管理和增殖机制，拖住了企业竞争能力和经济效益的后腿，不适应工资制度改革的新形势，不利于企业分配自主权的落实。另外，现行的城镇职工养老保险办法中缺乏正常的待遇调整机制，职工退休后领取的养老金一经核定就不再变动，使退休人员的生活水平受到影响。

　　（二）城镇养老保障制度面临巨大压力

　　1．老年人口压力大

　　截至2008年底，我国60岁以上老年人口已达到1亿5989万人，占总人口的12%。从今年开始，我国将迎来进入人口老龄化社会以来的第一次老年人口增长高峰，老年人口增速加快，高龄老人和失能老人大幅增加，空巢化趋势日益突出。从现在到2020年，中国人口老龄化进程明显加快，年均增长速度将达到3.28%，大大超过总人口年均0.66%的增长速度。到2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿人，约为0-14岁少儿人口数量的两倍。

　　2．社会养老保险基金足额收缴困难

　　我国的养老保险制度规定，职工养老金构成的一部分是个人帐户，筹资是按职工本人工资的8%缴费，筹资采取完全积累制；另一部分是基础养老金，由企业按工资总额20%缴纳，筹资采用现收现付方式。企业既要为新制度下的在职职工积累养老金，又要为原有制度下欠缴的个人帐户提供资金，形成双重压力。缴费率上升又使更多的企业无力缴纳或拒缴职工养老保险金，国家为维持日益增多的养老支出又必须提高缴费率，这就形成了一种恶性循环，使养老金的足额收缴和支付都面临严重困难。

　　3．养老金给付标准面临上涨压力

　　改革开放以来，我国的经济迅速发展，人民生活水平普遍提高，生活消费支出随着消费品范围的扩大和价格的上涨而大幅度增加，这使老年人对退休金的依赖程度加大而导致实际生活水平降低。因为对于已退休和将退休的人，在他们壮年积累财富的时期，赚的是低工资，积累少，而到老年消费财富的时期，又面临着生活费用的高支出，形成很大的反差。

　　4．个人支出成本上升的压力

　　经济体制改革本身处于不断探索、不断健全的进程，其间会出现种种困难。如1993年推行住房制度改革，取消福利分房，实行货币分房后，职工住房方面的支出大量增加。这种种情况，都使得离退休人员个人养老支出成本增加。

　　二、国外社会养老保险的主要模式及其经验借鉴

　　（一）福利型

　　以英国的庇古、凯恩斯和贝费里奇的经济理论为基础构建的一种以国家为主的全民保障模式。其特点是强调全民性和公平性原则，以及统一缴费、统一给付，基金主要由国家承担。英国是福利国家的起源，瑞典被称为福利国家的橱窗，北欧五国被誉为福利国家的天堂。

　　加拿大政府用财政补贴的行政手段，构建了养老金制度。其公民养老金由三部分组成：一是政府养老金，资金来自政府财政。加拿大联邦政府先后颁布《养老金法》、《老年保障法》，规定只要是加拿大公民，年满65岁以上者，都可以申请全额或部分《老年保障法》提供的养老金，不受职业、地位等限制。同时还有补充性收入保证和配偶津贴，二是政府强制性的社会养老保险计划。三是注册养老金。它有两种形式，一种是“公司养老金”，另一种是“注册退休储蓄计划”。这种养老金制度基本上解决老有所养的问题，保证了老年人的经济利益和社会地位。这对于步入老龄社会的我国来说，值得借鉴。

　　加拿大养老保障制度的优越性在于三个层次的相互补充与协调，联邦政府通过法律规范保障机构的资金来实现保障基金的社会化运作。国家和地方使用各种法律和税收政策刺激养老保障基金的缴纳和积累。我国养老保障制度具体内容过于粗糙，并且形势单一，基本养老保险制度还未全国统一，以至于基金不能统一使用和管理。

　　（二）社会共济型

　　该模式由德国政府首创，美国、日本、荷兰等国也实行此模式。“社会共济型”模式强调“选择性”和“个人责任”原则，主张支付标准与个人收入、交费相联系，费用由国家、企业、个人三方负担。

　　美国现行的养老保险制度强调个人负责，费用主要由个人和企业承担。美国的养老金体制有三种：政府提供的社会保障（社会保障税率为个人工资额的15.3%，雇员和雇主各承担一半）、雇主主办或资助的私有养老金计划及个人退休储蓄和投资。同时美国实行的现收现付制在实际运行中并没有积累，基金不足时增加税收，剩余时冲减政府财政赤字。此外，美国社会保障体系的一个重大特点就是私人保险的作用突出，保险公司在寿险、医疗保险等领域提供的商业保障服务在很大程度上受到欢迎，各种非营利机构亦发挥着重要作用。在社会保障管理方面，美国实行州政府管理为主、联邦政府支持的管理方，联邦政府、州和地方各级政府、社会组织及团体分层次设有管理机构，并尽可能把权限下放到地方和基层，以提高效率。

　　美国养老保险制度的经验有：一是美国社会保障制度在强调政府责任的同时也始终强调和充分发挥个人自助精神。这种精神充分发挥个人的创造力，鼓励人们多创造财富，在社会保障中应用就是低税收、低保障。二是美国社会保障制度在政府、民间、个人三方责任明确的情况下，社会保障基金来源渠道得到拓展。

　　（三）国家保障型

　　该模式的理论根据是国家责任主体说，其突出特点是社会保障资金完全由国家承担，个人不交纳任何保险费。国家保障型模式的主要特征有：国家通过宪法将社会保障确定为国家制度，公民所享有的社会保障权利由生产资料公有制保证，并通过相应的社会经济政策的实施取得；社会保障支出由政府和企业承担，其资金由全社会的公共资金无偿提供，个人不需要缴纳社会保障费；保障的对象是全体公民；工会参与社会保障事业的决策与管理。

　　（四）个人储蓄型

　　以新加坡为代表的一些东南亚国家实行该模式。新加坡的社会保障制度也称中央公积金制度，是政府立法强制的个人储蓄、完全积累模式的社会保险制度。特点是由雇主和雇员共同缴纳；主要用于养老、医疗、住房、教育以及家庭遇到困难时的保障；结余主要用于购买政府债券。中央公积金来源，除了雇主和雇员缴纳外，新加坡财政有盈余时，也给予一定的补助。

　　新加坡的中央公积金制度的经验有：鼓励个人或家庭节俭和勤奋工作；避免了代际转移负担，减轻了国家的压力；不仅解决了人们的养老、医疗等问题，还解决了人们的住房、教育等问题。但是中央公积金不能实行社会共济，缴费率较高，企业负担重，不利于市场竞争。

　　三、对我国养老保险改革与完善的建议

　　结合我国国情，可以从世界各国的养老保险制度改革中得到如下启示：稳步推进扩面、强化政府责任、加强养老保险基金管理等。

　　（一）稳步推进扩面

　　不断扩大基本养老保险覆盖面，是我国养老保险制度改革的必然方向，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。但是，进一步扩面也面临两难选择：加快扩面，可以缓解当前的支付压力，并有助于逐步解决历史债务；但也会加大未来养老金的支付压力，使养老保险基金的安全性面临严峻挑战。因此，在现行体制下，养老保险扩面不是越快越好，覆盖面也不是越大越好，必须坚持适度扩面的原则。“十一五”（2006-2010年）期间，预计全国养老保险参保人数每年将新增1，000多万人，年增长率6%以上，期末参保人数超过2.2亿人。应该说，这是一个适度的目标，也是一个必要的目标。

　　（二）强化政府责任

　　政府要加大财政投入，实行全民社保。对不同行业、不同性质单位养老金差额实行补足的政策，以缩小行业间、部门间、以及企业和事业单位之间差距过大现象。同时，克服各部门、各地区利益对社会保障体制所造成的分割局面，在全国范畴内协调养老金的公共帐户，在地区之间、行业之间进行共济加大财政投入主要有三种途径：国有资产转移、征收新的税收、发行特别国债等。

　　（三）养老保险基金管理市场化、规范化

　　基金管理市场化是养老保险改革的内在要求。长期的实践表明，基金管理是一个市场化要求非常高的项目，应建立在部门利益和个人利益之上，不应由政府部门直接管理基金，目前而言，基金管理市场化的成本是最低的，改革时机也是最佳的，应不失时机地积极推动基金市场化管理。

　　1．分别成立中央级养老保险基金和地方级养老保险基金

　　养老保险体制改革不可避免涉及地方间利益转移，为了体现各地方利益，应同时成立中央级和地方级养老保险基金，把中央企业的国有股转移收入以及中央级税收收入转移到国家养老保险基金，各地方所有企业转移收入和地方税收收入的大部分转入地方养老保险基金，小部分转入国家养老保险基金，以增强中央转移支付的规模和能力。

　　2．专业公司的选择上应给予外国公司或共同基金以国民待遇

　　国外的共同基金或保险公司有着专业经验和雄厚的资金实力，有利于养老保险基金的规范运作和风险分散，有利于减小财政对基金最低收益率担保所带来的财政或有负债规模。同时，随着我国加入咖丁，金融服务领域开放进程将会加快。在这种条件下，与其被动地等待外国公司的进入，不如主动地制定政策，允许其进入国内市场，降低对国内金融市场的冲击。

　　3．基金细分

　　养老保险基金的巨大规模使其足以对资本市场产生严重的冲击，可以采取基金细分的原则把养老保险基金分成若干个小规模基金，每个专业公司或共同基金只被允许经营其中一支，经营的分散化机制可以减轻市场的投机压力，又能有效地降低财政所承担的风险。本文来自《中国保险》杂志