基层财政分权测度与增长效应的相关理论分析

  一、问题的提出
    我国自20世纪80年代开始的财政分权改革已有30多年的历史，无论是前期的包干制还是后期的分税制，关于财政分权与经济增长的关系众说纷纭(Jin等，2005；Oi，1992；Qian和Xu，1993；Lin和Liu，2000；Zhang和Zou，1998；陈抗等，2002；张晏、龚六堂，2005)。形成这种局面的原因与实证研究使用的财政分权指标有直接关系。因此，如何设计财政分权指标成为验证分权效应的关键。不仅如此，对我国从中央到地方五个层级的财政分权来说，处理好它们之间的关系并非易事，主流文献主要关注中央与省的分权，但省以下财政分权同样不容轻视。对省以下差异性的分权体制进行研究需要结合各省的分权实际(刘小勇，2008；吴木銮、王闻，2011)。基于县级财政在我国经济发展和财政运转中的基础地位和重要作用，本文主要对县级财政分权的经济增长效应进行实证分析。
    本文与同类文献相比，主要有以下不同：一是财政分权度量指标的差异。本文从财政分权的实质和我国分权的现实结合出发，创新设计提出的收支分权和自主权等七个分权指标，克服了以往文献要么只就预算收支分权进行研究(张晏、龚六堂，2005)，要么只就财政自主权进行研究的局限性(陈硕，2010)；考虑到中国财政收支口径的复杂性，本文在设计财政分权指标时，不仅设计了一般预算收支分权指标，而且还从覆盖预算外收支、政府基金收支的角度设计了全口径财政收支分权指标，力图通过区分一般预算收支和全口径收支分权，有针对性地揭示财政分权的效应。二是对县级财政分权的研究，以省以下政府财政的实际隶属关系为标准，即把县放到隶属的市中进行比较，而不是直接把县的收支与所在省的收支对比(张光，2011)。三是对县级财政分权增长效应的估计思路不同。本文以山东省为例对县级财政分权的实证分析，从时间段(2007-2011年)上恰好同时包括市管县和省直管县(试点)两种体制，因此，本文不仅采用面板数据模型估计县级财政分权的增长效应，而且还通过引入双重差分模型评估“省直管县”改革的影响，从而使得对县级分权效应的揭示既包括收支分权的效应，也包括体制变化的效应，这对全面认识分权改革的影响是有益的。
    本文的结构安排如下，第二部分重构反映中国财政分权现实的测度指标；第三部分以山东省为例，对县级财政分权与经济增长的关系进行实证分析；第四部分对“省直管县”财政分权改革的政策影响进行估计；第五部分是结论和政策建议。
    二、财政分权测度指标重构
    财政分权一般界定为有关财政决策权下移到次国家级政府的过程。一般而言，财政决策权涉及收入筹集、支出安排以及对收支的管理控制三个方面。20世纪80年代后的市场化和财政分权改革，使地方政府的利益被激活，在上级政府的考核机制和压力型政府间关系等因素的推动下，地方政府争夺财政资源的内在激励和外在压力大增。但由于1994年分税制中央集权，地方政府深刻受制于正式的预算内收入减少的约束，作为对地方收支缺口的弥补，中央对地方的转移支付规模不断增加，因此，转移支付在政府间的大规模流动成为中国制度内财政分权的重要特征。从另一方面说，尽管1994年后中央政府财权集中度很高，但中央不可能全面地控制和监督地方，地方政府具有采取非规范性策略增加自己财政资源的强烈动机，这就造成地方政府实际上拥有广泛的自由裁量权。换句话说，中国的分权体制突出的特点是运用非正式的、不稳定的制度性管理来维系分权制度的运转。这一“分权体制”的悖论在于：地方政府名义上可运用的税收管辖权很小，即缺乏正式预算自主权；但在税法和税收政策的实际执行和正式预算之外，地方政府却拥有广泛的自由裁量权，这一点可以从预算内非税收入的增加、预算外收入的长期化和政府基金收入的膨胀得到说明。预算外融资扩张不仅反映出地方实际自主权的存在和扩大，也使得仅考虑预算内收支很难覆盖财政收支的全貌。由此，中国财政分权的一个重要事实是一般预算收支和全口径预算收支的巨大偏离。
    根据对中国财政分权事实的理解，在构建中国的财政分权测度指标时，将面临三大任务：一是要捕捉财政分权的多维信息并揭示财政分权的实质——地方财政自主权；二是要反映地方财政的特殊收支构成——预算内不断增加的非税收入、预算外收入和基金收入的存在；三是要反映大规模的转移支付资金在政府间的流动情况。由此，我们从收入分权和支出分权两个方面，全新构建了七个财政分权指标。
    (一)收入分权指标
    由于中国地方税的税率和税基的控制权都在中央政府手里，因此中国不存在OECD意义上的地方自有税收，但我们可以借鉴OECD的做法，将体现中国地方事实上的收入自主权体现出来，这样，我们设计了一般预算收入自主权、全口径收入自主权和财政自主权三个反映地方自主权的指标，以及两个反映财政收入分权的指标，具体如下：
    1.一般预算收入自主权=地方非税收入/地方一般预算收入
    这一分权指标反映地方预算内非税收入在地方一般预算收入中的比重。由于预算内非税收入大多是由原来属于预算外收入的行政性收费、专项收入、罚没收入等纳入预算内而形成的，地方对这部分收入的征收自主权很大，使用上也不需与中央分享，因此，这部分收入相当于OECD意义上的自有非税收入。另一方面，在1994年地方预算内税收收入减少的情况下，增加预算内非税收入的征收成为地方增加收入的一个重要途径，但预算内非税收入的征收要受规章制度的约束，因此规范性较好。从这一角度来说，预算收入中非税收入的增大，既可以真实反映地方预算自主权的扩大，其规范管理也能保障它的征收效率。因此，循着上述理解，我们可以预期，地方一般预算收入自主权的提高，对经济增长的促进更大，这是本文提出的假设1。
    2.全口径收入自主权=地方非税收入+预算外收入+政府基金收入/地方一般预算收入+预算外收入+政府基金收入
    这一分权指标反映的是地方全部的自有收入占地方总收入的比重。与非税收入相似，预算外收入、政府基金收入的征收管理权都在地方，因此，从全口径的角度来说，地方非税收入、预算外收入、政府基金收入都反映了地方的收入自主权。但与预算内非税收入的管理方式不同，预算外收入、政府基金收入的征收管理并没有一套健全严格的制度。在分税制地方预 算内收入减收的压力下，对预算外融资的依赖和征收加大，而一旦征收规模失控，就会加重市场主体的负担，对经济发展不利。于是，这里的问题是，预算内非税收入的提高有利于经济增长、预算外收入和基金收入的规模过高会不利于经济增长，那么加总起来的全口径收入自主权的提高对经济增长的影响可能是不确定的，这可看作推论1。
    3.财政自主权(财政自给度)=地方一般预算收入/地方一般预算支出
    这一分权指标主要揭示了地方一般预算支出对一般预算收入的依赖程度，即财力自给状况。财政分权的文献认为，次国家级政府的收入结构对于财政分权过程和结果有很重要的作用。一般认为，地方政府从自有税基筹集的收入能力越大，他们对公民的责任就越大。相反，若财政越依赖于其他非地方收入来源，如转移支付、借债等，他们对公民的责任就越小。按照这一逻辑，地方财政自主权越大，应该越有利于经济增长。当然，财政自主权与经济增长的上述关联机制更切合民主国家的情形，由于中国地方官员的任命和考核是由上级政府做出的，因而地方政府通过取自本地的收入对地方居民负责的逻辑很难成立。但地方自有收入在地方一般支出中占比越高，越能反映出地方的财力自主状况，这也是这一指标在很多场合被称作财政自给度的原因。因此，财政自主权越高，意味着地方自主支配的财力越大，因而促进经济发展的实力越强。于是，我们提出假设2：地方财政自主权的提高，有利于促进经济增长。
    4.一般预算收入分权度=地方一般预算收入/政府一般预算收入
    5.全口径收入分权度=地方政府一般预算收入+预算外收入+政府基金收入/政府一般预算收入+预算外收入+政府基金收入
    一般预算收入分权度和全口径收入分权度，都反映了地方政府(与加总的政府相比)拥有资源的多少，区别在于口径的差异，一般预算收入分权度反映的是预算内地方财力大小，而全口径收入分权度则从一揽子收入分配的角度反映地方的财力。由于预算外和政府基金征收的法律约束不够严格等问题，从理论上我们可以预期一般预算收入分权度的提高对促进经济增长有利，而全口径收入分权因为包含一般预算收入和预算外融资两种管理方式差异的收入，因此对经济增长的效应不确定。这可看作本文提出的假设3。表1和表2具体列示了县级财政自主权和收入分权度指标。
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    (二)支出分权指标
    考虑地方财政支出的自主权时要对政府间的转移支付资金进行处理，由于近些年地方向上的体制上解已经大大减少，出于简化分析的目的，本文在考虑地方财政支出自主权时主要考察地方从中央政府获取补助的调整情况，因为一般性转移支付与有条件转移支付对地方来说使用的自主权是有显著差异的，主要是对一般性转移支付没有使用限制，所以可以视其为地方自有财力，因此可以计入地方财政支出，而有条件转移支付则更多地体现了中央政府的意图而不能直接计入地方财政支出。此外，对支出分权的度量，同收入分权一样，也要区分出一般预算支出分权和全口径支出分权两种分权指标。
    1.一般预算支出分权度=地方一般预算支出(扣除专项转移支付)/政府一般预算支出(扣除专项转移支付)
    2.全口径支出分权度=地方一般预算支出(扣除专项转移支付)+预算外支出+政府基金支出/政府一般预算支出(扣除专项转移支付)+预算外支出+政府基金支出
    鉴于一定范围内地方政府实际支配的资源越多，经济增长的积极性越高的逻辑，我们认为，一般预算支出分权与经济增长应具有正相关关系。但对预算外支出和政府基金的使用，在地方自主权较大，而且分权引发地方竞争加剧的情况下，这一类资金会更多地投向有利于体现政绩和建设性投资的领域。因此，重复投资和腐败问题往往会降低这些资金的使用效率。由此，我们预计全口径支出分权会对经济增长有促进作用，但这种作用要低于一般预算支出分权。这可看作推论2。表3列出了县级财政支出分权的两项指标。
    F61Y885.jpg
    三、县级财政分权与经济增长关系的实证分析
    1994年分税制后，山东省省级与地市县采用分税加共享的分权体制，2005年后省级固定收入主要包括省级国有企业等产生的增值税(25%部分)、营业税和企业所得税(40%部分)；共享的税种主要是营业税、企业所得税和个人所得税这三大税种，省级分享比例为营业税(20%)、企业所得税(8%)、个人所得税(15%)以及新增土地有偿出让收入5%，而增值税100%留给地方，至于市与县的税收分享则各市有所差异。此外，在税收返还、基金收入、转移支付资金分配上，市与县的做法也各不相同。我们选取山东省17个地市的91个县级行政单位2007-2011年的数据进行实证分析，数据主要来源于2007-2012年山东省《统计年鉴》和《财政年鉴》。之所以选取这一时间段，主要是为了避免2007年前后财政收支口径差异引起的实证偏差，同时较新的数据也弥补了同类研究缺乏2006年之后数据的不足，而且这一时间段恰好也是政府基金(土地出让金)迅速增长的阶段，选取这一区间进行实证分析，也能验证预算外收入和政府基金增长对经济发展的影响。
    (一)样本和数据来源、模型估计
    参照Davoodi和Zou(1998)与周业安和章泉(2008)的研究，本文构建如下衡量财政分权与经济发展水平的面板回归方程：
    F61Y886.jpg
    其中，F61Y887.jpg是因变量，反映山东省91个县级行政单位在各年度的人均GDP，采取对数形式。i代表山东省的各个县级行政单位，t表示年份(2007-2011年)，F61Y888.jpg代表县的固定效应，F61Y889.jpg代表年份固定效应，F61Y890.jpg为随机扰动项。就方程中的各个变量而言，F61Y891.jpg衡量财政分权程度，是本文主要的解释变量，包括上文提出的一般预算收入自主权、全口径收入自主权、财政自主权、一般预算收入分权度、全口径收入分权度、一般预算支出分权度、全口径支出分权度七项分权指标。就控制变量X而言，包括以下几个变量：对外开放程度，用各县各年度出口额的对数值表示；税收负担，为各县各年度的税收收入总额对数值；教育投入，为各县各年度的人均教育支出的对数值；投资水平，用各县各年度的固定资产投资的对数值来衡量。
    在实证分析中，我们所关注的问题主要有两个，一 是财政分权的各个指标连同控制变量对经济发展水平有怎样的影响。二是探讨不同的财政分权指标对经济发展水平的影响系数有何不同，以及产生这种差异的原因。为了避免可能出现的财政分权与经济增长之间的内生性问题，我们对模型中的解释变量均采用了时间滞后一阶形式，因变量仍然为当期形式。
    在应用面板数据分析方法时，涉及固定效应还是随机效应模型的选择问题。Hausman检验被认为是决定使用哪种模型的常用方法，通过Hausman检验，建议使用固定效应模型。表4和表5列出了具体的回归结果。
    (二)实证结果分析
    通过表4我们可以发现，一般预算收入自主权与人均GDP在5%水平上显著正相关(系数为0.2146)，这验证了假设1的成立。从全口径收入自主权与人均GDP的关系看，实证结果显示负相关，并且这一结果在1%水平上显著，实证结果给出了推论1的影响方向。表4还显示，财政自主权与人均GDP之间存在显著的正向关系，这一结果与陈硕(2010)和高琳(2012)的研究结论一致，实证结果支持了假设2的成立。
    综合上述三项地方自主权指标的实证结果，可以发现地方财政自主对于地方经济发展的重要意义，这也是财政分权理论的核心和主旨所在。正是缘于对政府理性自利的深刻洞见，财政分权理论认为，政府的自利性和自主性是一枚硬币的两面，地方有自己的利益，必然有自主权的要求；没有自利性、自主性的发挥也就没有激励。因此，财政分权的关键是承认地方政府的利益并赋予地方财政自主权。财政自主权之于地方政府，不仅在于可以保障地方政府灵活反应的信息优势，使地方财政决策更好地反映纳税人的偏好和改进资源配置的效率；而且还在于享有自主权能促成地方政府展开有利于市场发展的竞争，防止资金浪费，从而提高财政资金使用效率。当然，财政分权理论在强调地方自主权的同时，也对地方政府自利行为的硬约束给予了格外重视，如政治上的民主选举、法制约束甚至政府破产机制等，还包括一些具体的财政制度的约束，如资本市场对政府借债的限制、预算平衡法案等。从上述财政分权理论的观点出发，对本文实证结果的理解就非常容易了。由于一般预算收入自主权将地方收入自主与预算约束很好地结合起来，因而体现出对经济增长的良好效应。而全口径收入自主权与人均GDP的负相关，可能在于预算外收入和政府基金收入在缺乏严格的预算约束的情况下，征收的过高规模和随意性抵消了非税收入的正向效应，从而使得全口径下的收入自主权对经济发展的影响显著负相关。至于财政自主权与人均GDP之间存在显著的正向关系，说明县级政府的财力自给能力和自我发展能力越强，其在地区经济发展中的自主作用就越大。而且，财政自主权的增强也可以提高包括社会治安和基础设施在内的公共品的供给水平和资金效率，从而对经济增长有益。
    F61Y892.jpg
    由表5可知，各县级行政单位以收入衡量的财政分权对当地的经济发展有正向的促进作用。具体来看，某县级行政单位预算内财政收入占全市一般预算收入的比重每增长1%，该县下一年度的人均GDP就会增长1.05%，而且在5%水平上显著，而当考虑到预算外收入和基金收入时，这一系数仍然为正，但并不显著。实证结果验证了假设3的成立。通过表5我们还可以看到，以财政支出衡量的财政分权对地区经济发展有显著的正向作用，某县的一般预算和全口径的支出分权指标变量每增加1%将会使该县下一年度的人均GDP分别上升1.31%和0.75%。这验证了推论2的成立。
    综合上述财政收支分权的实证结果，可以发现，由于分税制后政府财力的层层上收，导致基层政府的利益机制和行为方式发生了重大变化。在分权制度不规范和法制不健全的情况下，通过非预算融资扩张释放财政压力成为地方政府的突破口，在这里，“非规范财政收支”成为调节政府间不对称财政关系的重要手段。但非规范财政收支作为一种非正式安排，在地方政府官员主要受上级政府任命，本地公众缺乏对政府和财政的有效制约的情况下，非规范财政收支的财政管理上的非预算性和非计划性，以及财政决策上的非民主性、非公共性的特征，导致缺乏一个制度性的机制来确保这些财政资源的有效使用。这是上述一般预算收入的正向效应与预算外收入和政府基金的征收的非规范效应消减，使得加总起来的总收入对经济的影响不显著的根本原因。从财政支出分权来看，地方财政与国家财政的最大不同在于地方竞争机制的出现，这种竞争通常与某种形式的居民或资本的流动相联系。县级政府支出水平高意味着县级政府有更多财力去改善当地的基础设施和公共服务状况，这对吸引经济要素的流入和提高竞争优势是有利的。因此，分权下的财政竞争促使地方政府更多地向工商企业伸出援助之手，并强化了地方政府的预算约束，显著增加了地方政府的增收节支压力。财政分权的这种激励效应促进了地方经济效率的提高，并最终有利于经济增长。但基于相似的理由，一般预算支出分权的效应无论是系数还是显著性都要高于全口径支出分权。从这个意义上看，财政上更加分权和预算管理上加强对政府财政行为的约束和监督，是促进公共服务有效提供的根本之路。
    总之，从财政收入和支出两方面综合考虑，山东省县级行政单位的财政分权对地区经济有较强的刺激效应，虽然全口径收入分权指标的系数并不显著，但其他三个指标都与经济增长显著正相关。本文的这一结论与大多数学者的研究结论基本一致。事实上，山东省作为我国经济发达地区，县级政府拥有较为雄厚的财政资源和实力，为了吸引经济资源和人才的流入，山东省的县级政府有能力改善本地的基础设施和投资环境，并能统筹教育和医疗方面的供给，从而能够达到吸引要素流入进而刺激经济增长的目的。另一方面，各地初始经济条件的不同可能会对财政分权与经济增长的关系产生不同的影响，较高的市场经济制度发育水平会有利于财政分权经济增长效应的发挥。山东省作为沿海开放省份，市场经济制度相对比较完善，非农业经济和非国有制经济所占比重较高，相对于农业经济和国有成分来讲，这些经济成分往往能带来更高的经济效益和更充足的预算内财政收入，在财政分权体制下，政府会倾向于通过财政支出加大对这些经济成分的扶持力度，从而能够获得更高的财政支出效率，进而更有效地促 进经济增长。这与一些学者得出的我国的经济发达地区往往容易获得较高的财政分权增长效应的研究结论是相符的(张晏、龚六堂，2005；周业安、章泉，2008；王文剑、覃成林，2008)。
    就控制变量而言，根据上述回归结果我们可以得到以下结论：(1)山东省各县级行政单位的对外开放水平对地区人均GDP有着正的作用，以一般预算收入分权的回归结果为例，出口额每增加1%，将会使得当地下一年度的人均GDP增加0.076%。这说明对外贸易在当地经济发展中起着重要的作用。(2)教育投入对经济发展的影响不显著，原因可能在于教育支出对经济增长的作用需要通过较长的时间来体现，而本文实证研究的时间长度不足以体现教育的效果。(3)税收收入与人均GDP显著正相关，但这并不意味着高税负能带来较高的经济增长，而是很有可能体现了一种现实情况，即人均GDP越高的地区税收收入往往越高。(4)固定资产投资呈现出与人均GDP正相关的关系，表明现阶段资本要素的投入对经济发展依然发挥着重要的作用。
    综合表4和表5的回归结果，我们发现七个财政分权指标的经济效应回归系数呈现以下两个特点：
    第一，全口径下的财政分权指标的系数均小于一般预算口径下的系数。以支出分权指标为例，一般预算口径下的支出分权回归系数为1.31，大于全口径下的0.75，并且显著性更强。表明如果考虑预算外收支和政府基金收支，那么财政分权对地方经济增长的促进作用要打折扣，这与这些非预算融资的收支制度不规范密切相关(沈坤荣、付文林，2005)。长期以来，地方政府在非预算收入和支出上的弹性较大，出于自身利益的考虑和财政竞争的需要，地方政府总是不遗余力地增加预算外收入和政府基金收入；而在支出上，由于缺乏有效的监督，一些地方的预算外支出和政府基金支出往往会被用到非经济性方面，如政府消费或行政开支等。而且，地方对非预算融资的倚重也有可能加剧地方保护主义的盛行，不利于区域经济的协调发展。这些因素使得考虑预算外收支和政府基金收支后的财政分权对经济的促进作用小于仅包括预算内收支的财政分权。
    第二，无论是一般预算支出还是全口径支出分权指标的系数都要大于相应的收入分权度指标。这说明，尽管地方对预算外收入和政府基金收入(主要是土地出让金)依赖很大，但这些都是在一般预算之外进行的。在1994年分税制财力层层上收、事权层层下放的情况下，基层政府财力与事权不匹配缺口的预算内解决手段主要依靠转移支付，这是中央对省、省对市县转移支付规模不断扩大的重要原因，基层政府对上级转移支付的依赖已经成为分权中一个令人瞩目的现象。
    四、“省直管县”财政分权改革的体制影响
    考虑到2009年后山东省开始省直管县的改革试点，①在估计县级分权对经济增长的影响时，有必要对试点县和非试点县(市管县)的体制效应进行区分。由于双重差分法(又称为差分内差分法)被认为是度量政策变量对经济影响的有效方法，因此，本部分通过引入双重差分模型对“省直管县”财政分权改革的体制影响进行估计，同时对七种财政分权效应进行检验。借鉴周黎安(2007)的方法，本文设置两个虚拟变量，一是时间虚拟变量F61Y893.jpg，政策实施之前(2007-2008年)赋值为0，实施之后(2009-2011年)赋值为1；二是地区虚拟变量F61Y897.jpg，实施地区(20个试点县)赋值为1，未实施地区(其余71个县)赋值为0。因此，两个虚拟变量交叉项F61Y896.jpg就成为关键的解释变量，它的系数(双重差分估计结果)可以衡量实施省直管县后县域经济发展的变化是否明显高于未实施省直管县的县(市)。另外，财政分权经济效应的大小有可能受到省直管县财政体制改革的影响，将省管县和非省管县的财政分权混在一起有可能模糊财政分权对经济增长的影响，因此，本文参照赵海利(2011)的研究，将省直管县与财政分权的交叉项F61Y895.jpg加入模型。综上，本部分构建如下模型：
    F61Y894.jpg
    其中，F61Y891.jpg依然是前文提出的七个分权指标，X为一组控制变量，与前述方程一致，包括对外开放程度、教育支出、税收收入和固定资产投资。出于对内生性问题的考虑，本文在进行回归时将解释变量滞后一阶。表6列出了7个回归方程的结果。
    F61Y898.jpg
    根据表6的分析结果我们发现，时间虚拟变量和地区虚拟变量的交叉项的系数为负，并且七个回归方程中有六个方程的系数是显著的，这表明省直管县改革并没有实现促进县域经济增长的政策初衷。这可能与以下原因有关，首先，目前进行的省直管县改革并非完全彻底的财政改革，如山东省的省直管县改革，仅从收入上局部调整了省、市、县三级政府间的财政收入划分，规定设区市不再参与分享直管县(市)的税收收入和各项非税收入，尽管这有利于增加县级收入，但并没有在省、市、县收入划分上进行更为根本和彻底的改革。从支出上看，实施省直管县，并没有同步调整省、市、县事权和支出范围，只是将财力性转移支付和专项补助单独核定下达到直管县(市)，避免了市对县的截留和挤占，但对政府间财力与事权不匹配的根本问题没有触动，因此，省直管县改革对政府间关系的调整步子较小。其次，考虑到财政上省直管县与行政体制上省直管县没有同步推进，这可能使市和直管县之间的摩擦增多，从而影响改革的效果。最后，省直管县的推进，也会不可避免地涉及市县的统筹发展问题，如果这方面问题协调不好，也会使改革出现不利的效果。
    从财政分权七个指标来看，它们的系数符号均与我们在表4和表5的实证结果一致，这说明我们在上一部分得到的实证结论是稳健的。对于省直管县与财政分权指标的交叉项而言，一般预算收入分权、一般预算支出分权、全口径收入分权、全口径支出分权、财政自主权与省直管县改革政策变量的交叉项系数均不显著，这说明省直管县财政分权改革并没有影响以这些指标衡量的财政分权的经济效果；而一般预算收入自主权和全口径收入自主权与省直管县政策变量交叉项的系数显著，并且与表4实证结果的性质相一致，说明在省直管县财政体制下，地方一般预算自主权得到了加强，并且一般预算自主权显著地发挥了对经济增长的促进作用；而省直管县体制赋予地方更多的自主权后，加剧了地方对预算外融资的攫取，从而使得全口径财政自主权对经济发 展不利，这再次强调了赋予地方财政自主权后，强化预算约束和监督的重要性。
    五、结论与政策建议
    (一)结论
    无论对山东省县级财政分权做面板回归分析还是双重差分分析，我们发现七个财政分权指标的经济效应在两种方法下具有很强的一致性，具体来看：
    1.一般预算收支分权和自主权的经济效应在两种方法下显著为正，这说明制度内收支分权和自主权对地方经济发展有着重要意义，也说明财政分权过程中的自主权和预算约束是一枚硬币的两面，二者不可偏废。
    2.从全口径来看，收入分权指标在两种方法下符号均为正，但不显著；全口径收入自主权和全口径支出分权指标两种方法下系数的符号一致，显著性有所差异，这说明一旦将财政收支从一般预算收支扩展到预算外后，就使得全口径的分权指标对经济增长的效果变得复杂和不确定。
    3.至于财政自主权对经济增长的显著正效应，在省直管县体制下出现了变化，这可能与地方自主权扩大后地方一般预算支出并不仅仅局限于预算内收入有关。
    4.如果将收支分权进行对比，支出分权指标的回归系数均大于收入分权指标，这说明上级转移支付对地方财政运转和经济增长发挥着比较重要的作用。
    5.实证结果显示省直管县并没有达到促进县域经济增长的政策目标，这可能与改革的具体设计和相关改革不到位有关。
    (二)政策建议
    根据实证结论及可能的原因分析，我们提出以下政策建议：
    1.加强对县级政府非预算融资的约束。随着预算外收入的清理整顿和逐步纳入预算内管理，预算外收入的问题将得到解决；但作为地方政府非预算融资的大头——政府基金收入，尤其是土地出让金的使用并没有得到严格的约束，地方政府在土地出让金的杠杆作用下大兴土木，但对失地农民的补偿、民生的投入并没有相应改善，这不仅使地方全口径的收支分权对经济的促进作用打了折扣，也引发了大量经济社会问题。从这一角度来说，改革不可持续的土地财政，提高相关土地税收的比重，并且将土地收益的用途更多地用在新型城镇化所需的公共服务上，应该是下一步规范县级政府预算外融资的主要内容。
    2.进一步完善省直管县体制改革，在优先解决政府间事权和支出范围划分基础上，完善省以下各层级政府的财力划分，逐步建立以财产税为主体税种、以资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系，赋予县级政府一定的主体税种和预算自主权，使县级政府的财力和事权相匹配。
    3.加强人大和政协在县级政府财政活动中的监督作用，同时，积极发展公民参与式预算，从制度设计上赋予公众参与预算编制和监督财政资金使用的权力，使财政自主权与社会监督约束相结合，从而使财政改革真正趋向公共财政和民生财政。
    注释：
    ①山东省省直管县首批20个试点县包括：商河县、高青县、莱阳市、安丘市、金乡县、泗水县、郯城县、平邑县、宁阳县、冠县、莘县、鄄城县、曹县、夏津县、庆云县、惠民县、阳信县、利津县、荣成市和莒县，遍布山东17个地市。
    ②由于山东省列入省直管县的县级政府除荣成市之外，其他都属于财政困难县，因而在具体回归时我们把荣成市去掉，以避免特异值的干扰。