人民银行反洗钱行政执法风险控制措施

　反洗钱行政执法风险是指反洗钱行政主管机关在反洗钱行政执法过程中因执法不当、执法错误或行政不作为而引起的行政复议、行政诉讼、行政赔偿以及被追究刑事、行政责任等不良后果的行为[1]。自2007年《反洗钱法》实施以来，我国反洗钱工作逐步走向规范化和法制化，但由于受到反洗钱执法外部环境和执法人员自身素质等多种因素制约，人民银行反洗钱执法过程中面临着不少执法风险。为进一步规范反洗钱行政执法工作，有必要对反洗钱执法风险进行研究，从中找出有效的风险规避对策。
　　一、反洗钱行政执法风险的表现形式
　　（一）渎职风险
　　渎职风险是指反洗钱行政执法者不履行或消极履行法定职责，给反洗钱工作造成不良后果，被追究法律责任的行为。首先，不履行法定职责带来的执法风险。该风险包含两个层面：一是反洗钱行政执法者对自己应履行的执法职责不清楚，对工作开展无目标、无思路，反洗钱执法工作无法得到有效落实；二是反洗钱行政执法者清楚自己的执法职责，但就是不作为，给反洗钱工作造成不良后果，如反洗钱执法人员接到涉嫌洗钱的举报线索而不作为、接受上级行授权交办的反洗钱执法事项不作为等。其次，消极履行法定职责带来的风险。如在反洗钱监督管理过程中，虽然发现了反洗钱义务主体存在不少问题，但出于人情关系等原因，故意弱化这些问题，不严格按法规要求采取有效的监管措施，从而放任风险的发生。
　　（二）执法不当风险
　　执法不当包括法理上的执法不当和行为上的执法不当。法理上的执法不当又包括执法依据不当、执法事实不当等方面，其中执法依据不当主要表现在法律、法规的适用上不当：一是在反洗钱监督检查中，应适用高阶位的法律法规而适用了低阶位的法规和规范性文件；二是对于监督检查中发现问题的定性，适用法律法规的条款不清，或“款”、“项”不分；三是适用法律法规错误，所引用法律法规与反洗钱义务主体违法或违规的事实不相符。执法事实不当表现为执法过程中未完全掌握反洗钱义务主体的真实情况，导致实际情况与执法事实认定存在不一致的情形。如现场检查过程中，对于反洗钱内控制度建设情况的检查，执法人员未完整调阅反洗钱义务主体的所有内控制度，便轻易认定反洗钱义务主体内控制度不健全等。
　　行为上的执法不当表现为反洗钱执法人员未严格按法定程序开展执法。例如，在反洗钱现场检查的取证环节，有的检查人员不注意证据获取是否符合法定程序，错误认为只要有证据就可以定案，造成执法检查程序违法。实际上如果取证程序违法，即使获取的证据是真实的，在定案中也不能成立。此外，某些反洗钱执法人员在执法过程中的徇私舞弊、收受贿赂现象，也会直接影响执法检查的结果，线行政执法带来风险。
　　（三）信息泄露风险
　　由于反洗钱工作的特殊性质，在开展反洗钱工作的过程中不可避免会知悉部分涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，如行政调查和现场检查获取的客户信息、可疑交易信息、公众举报信息等，对这些信息的保密处理关系着国家机关工作的正常开展，企业、自然人生产生活的正常进行，这些信息一旦泄漏，将给反洗钱工作甚至社会带来严重的影响。若反洗钱执法人员未能遵守保密相关规定，将行政执法过程中获得的反洗钱信息随意对外透露，直接影响反洗钱工作和信息当事人利益的，应承担泄密责任。
　　（四）执法人员能力不足风险
　　人是开展反洗钱执法工作的核心因素，若执法人员本身由于能力和水平的不足，不足以完全胜任执法工作，便容易产生渎职和执法不当等一系列执法风险。在日常工作中，执法人员能力不足具体表现在如下三方面。一是业务能力不足。对反洗钱法规条款的理解不够深入，掌握不够准确。在反洗钱现场检查工作中，执法人员“进得去、出不来”，不能有效发现被查机构存在的问题，无法对被查机构提出有针对性的整改建议，无助于被查机构反洗钱工作的实质提升。二是实际操作经验不足。对监管发现反洗钱义务主体存在的违规问题定性不准确，对问题处理把握不当、处罚量裁不当。三是有些反洗钱执法人员依法执政意识淡泊。法律知识不足，在执法过程中存在凭经验执政、以感情执政的现象，影响了反洗钱执法工作的规范性和有效性。
　　二、反洗钱行政执法风险产生的原因
　　反洗钱行政执法风险的产生既有反洗钱行政执法机关自身内部的原因，也有社会环境、法制建设等外部原因，归纳起来，主要有以下几个方面：
　　（一）反洗钱法律法规的配套细则不够完善，是导致反洗钱行政执法风险的法律原因
　　目前，我国颁布实施的《反洗钱法》、《金融机构反洗钱规定》等一系列反洗钱法律法规多为原则性、概念性和方向性的条款，缺乏配套实施细则，导致实际执法中容易出现定性不准确、定性错误等问题。例如《反洗钱法》第三十二条规定金融机构违规行为“...情节严重的，处二十万元以上五十万元以下罚款...”。《反洗钱法释义》解释，“情节严重”指“多次或者长期拒不履行反洗钱义务”，但是由于“多次”、“长期”并没有具体涵义，处罚中量裁不当就会引起被处罚单位的行政复议或行政诉讼，从而带来执法不当风险[2]。
　　（二）反洗钱社会氛围不浓，是反洗钱行政执法风险产生的外部原因
　　与国外经济发达国家相比，我国反洗钱工作开展的时间较短，社会上尚未形成浓厚的反洗钱工作氛围，部分反洗钱义务主体对反洗钱工作还不够重视，甚至有的机构对反洗钱工作还存在一定的抵触情绪，导致不重视、不配合反洗钱执法工作的情况时有发生。如基层人民银行在对证券公司开展反洗钱现场检查时，由于证券业实行了“第三方存管”，所以不少证券公司便认为这些洗钱行为只发生在银行机构，通过证券行业洗钱的可能性不大。由于认识不高，有的证券公司对基层人民银行的反洗钱现场检查较为抗拒，对检查工作的配合不够主动，给反洗钱执法工作带来一定的困难。同时，社会公众对洗钱犯罪的认识不足、对配合防范洗钱犯罪义务的意识尚未建立，如对人民银行设置的洗钱举报电话漠不关心，导致洗钱举报机制形同虚设等。这些都直接制约了人民银行的反洗钱行政执法工作，加大了执法不作为或难以作为的风险。
　　（三）执法人员学习培训力度不足，是反洗钱行政执法风险产生的内部原因
　　由于各反洗钱义务主体新业务和新技术层出不穷，作为反洗钱执法人员理应不断加强学习培训，才能跟上反洗钱义务主体业务发展的步伐。但目前有的执法人员不重视学习和培训，认为凭着自己以往的工作经验便足以胜任执法工作，殊不知进到现场后才发现自己对反洗钱义务主体的这些业务完全陌生，无法有效发现和评估这些新业务或新技术存在的洗钱风险，造成“进得去、出不来”的窘境。
　（四）行政执法多方合力不足，是产生反洗钱行政执法风险的重要原因
　　虽然人民银行是反洗钱行政主管部门，但根据履行反洗钱义务主体的不同，反洗钱工作还涉及银监、证监、保监等行业监管部门和公检法、海关、税务等执法部门，是一项综合性的社会工作。目前，我国已建立起由23个部委组成的反洗钱部际联席会议制度，但从实际运行情况来看，反洗钱监管工作仍以人民银行一家为主，多部门协调配合的局面尚未有效实现，部门之间缺乏强有力的合作。
　　三、规避反洗钱行政执法风险的对策
　　针对反洗钱行政执法风险的表现形式和产生原因，要有效规避这些风险，应重点从以下几方面着手：
　　（一）健全反洗钱相关配套制度，规避政策执行不当风险
　　一是制定反洗钱法律法规的配套实施细则，明确和细化相关条款，提高执法人员政策执行的规范性和准确性。二是制定反洗钱自由裁量基准制度，细化反洗钱行政处罚的种类和幅度，明确反洗钱行政处罚的时限，明确反洗钱违法事实性质的认定、违法情节轻重的认定标准，对“不予行政处罚、减轻行政处罚”的适用作出具体规定。三是推行检查回避制度，在反洗钱执法检查中严格实行利害关系回避、亲属关系回避，排除人际环境对执法人员公正、公平执法的干扰。四是建议人民银行总行定期汇编反洗钱处罚典型案例，作为基层人民银行反洗钱监管的指导，统一适用规范，统一定性标准[3]。
　　（二）加强反洗钱宣传力度，培育良好的反洗钱执法环境
　　人民银行应通过开展“反洗钱宣传年/月/周/日”等活动，进一步加大反洗钱法律法规的宣传力度，牵头组织各反洗钱义务主体上街设点宣传，并利用手机、网络、电视、广播等媒介平台，多形式、广渠道地宣传反洗钱法规及业务知识，让社会各界认识、理解并配合反洗钱工作。同时，积极争取地方政府对反洗钱工作的重视和支持，依法加强对不配合反洗钱行政执法的义务主体的监管力度，督促其改进、提高反洗钱工作，进而全面提升各反洗钱义务主体对反洗钱工作的重视程度，为反洗钱行政执法培育良好的外部环境。
　　（三）完善反洗钱行政执法内部机制，提升反洗钱执法人员综合素质
　　一是依法规范反洗钱行政执法行为。敦促执法人员遵循反洗钱相关法律规定，严格按照法定程序开展反洗钱监督检查、行政调查和行政处罚工作，确保执法过程中对违规问题定性准确、证据充分、程序合法。二是建立反洗钱执法人员考核淘汰机制。定期或不定期开展以反洗钱执法人员的思想道德素质为核心，以法律知识和业务技能为重点的岗位培训，通过考试检验培训效果。考试达标者其执法证年检合格，考试不达标者取消其执法资格，以此不断优化反洗钱执法人员的道德水平和监管能力，减少因道德和能力因素造成的反洗钱执法风险[4]。三是加强对执法人员的培训教育。通过加强反洗钱业务、法律、廉政、保密等方面培训，不断提高执法人员政治思想水平、业务知识能力、自我保护能力、廉洁自律意识和保密意识，努力降低由于自身因素导致的执法风险。四是完善内部监督检查机制。人民银行内审、纪检监察、法律事务等部门应定期对反洗钱执法部门进行监督检查，确保反洗钱执法工作依法、合规，同时建立事前监督机制，做到关口前移，防范风险于未然。
　　（四）发挥反洗钱联席会议制度作用，强化反洗钱行政执法多方合力
　　反洗钱工作涉及多个部门，需要建立各行政、司法、行业监管部门分工明确、相互协调配合的监督管理机制，才能全面有效提高预防和打击洗钱的能力。因此，我们要在现有的反洗钱部际联席会议制度框架下，不断完善各成员部门反洗钱工作职责，充分发挥各成员部门业务专长，加强各部门反洗钱工作协调与配合。各级人民银行应主动加强与公检法、工商、税务、海关、纪检监察等与反洗钱工作密切相关部门的沟通与联系，并建立双边或多边情报线索和案件会商机制，共同研究反洗钱战略，磋商反洗钱工作的重大问题，合力推动反洗钱执法工作扎实有效开展。■
　　（责任编辑：张恩娟）
　　
　　参考文献：
　　[1]朱乃茹，孟昭稳.谈人民银行县（市）支行反洗钱行政执法风险的法律责任[J].电子财会，2010(2)：52-54.
　　[2]人行唐山市中支课题组.人民银行履行反洗钱职责的行政执法风险及建议[J].河北金融，2011(11)：25-26.