关于绍兴滨海新城财政运行模式的建设策略

　一、新城成立背景及总体运行体制机制
　　滨海新城启动于2010年2月，2010年7月正式成立，是浙江省“十二五”重点布局的14个省级产业集聚区和重点开发区（园区）之一，新城规划区域为绍兴袍江新区、柯桥区滨海工业区、杭州湾上虞工业园区和目前正在重点开发的核心区――江滨区。按照“撤镇建街、以城带街”思路，江滨区内的镇街及所属行政村，由上虞区委托管委会管理，镇街主要领导与管委会领导交叉任职。新城实行“充分授权、封闭运作、就地办结”的行政审批机制，设立了公安、国土、环保、工商、国地税等17个派出机构，授予县级审批权限，并实行一级财政体制。
　　二、管委会财政局运行模式
　　按照“精简、统一、效能”的原则，新城党工委和管委会（江滨区）内设1办12局，规格为正科级。其中按照“财力与事权相匹配”的原则，江滨区财政比照一级财政管理体制实行独立运作，负责履行辖区内的财政管理职权。具体财政体制：新城江滨区财政局负责辖区内财政预算内、非税收入、政府性基金等收支核算和管理；比照县级财政管理体制，实行“封闭运行，自求平衡”，暂定五年。江滨区内税收和社会保险基金等其他收入，分别由绍兴市国税局、地税局的派出机构负责征管。绍兴金库滨海新城支库（暂名）在未设立前，辖区内各项收入先入市金库，由绍兴市国库分行业分税种办理调库手续，作为上虞区财政的预算收入，上虞区财政与省财政结算，按照上虞区可用率，计算江滨区调库到上虞区财政收入部分财力，该部分财力，按照“按月预划，年终结算”办法，通过上虞区国库以“专项上解支出”形式，上划到绍兴市国库，再由绍兴市财政全额划入江滨区安排财政支出，并入财政支出执行计划。中央、省通过上虞区财政明确专项补助给江滨区的款项，由上虞区全额拨付给江滨区。江滨区承担辖区内经济社会事业等发展支出，上虞区不再承担支出责任。
　　三、新城财政体制运作特点及存在的问题
　　（一）实行“独立运作、定期返还”的财政管理体制
　　绍兴市为支持新城开发建设，新城产生的一级地方财政收入、土地出让金净收益等，十年内全额返还新城。这对避免盲目投资，鼓励集约利用土地资源，灵活制订、执行招商选资政策，确保开发区持续、健康、科学发展都是有力的促进。但存在收支不对等、可用财力未能直接与省财政结算，一级财政的真正目标无法实现等问题。
　　（二）实行“多元投资、自求平衡”的投资融资机制
　　设立新城开发基金，专项用于新城基础设施建设、重点项目推进、紧缺资金调剂、兑现各种奖励等。由市本级、柯桥区和上虞区分别以现金、资产、可用土地作价等出资，确定参股比例，联合组建新城开发投资股份有限公司，具体承担新城开发建设和融资任务。按照“自行借贷、自行建设、自行出让、自行还贷”的原则，以基础设施与重大项目建设为重点，借助市场化运作方式，科学经营理念、规划、设计、品牌等“无形资产”及土地等“有形资产”，探索多元化投融资机制，确保滚动开发、自求平衡。但存在融资平台受清理、信贷规模受控制、抵押资产不落实、偿债压力逐年增大等困难。
　　（三）实行“属地统计、利益分成”的成果共享机制
　　由新城负责规划开发辖区内的土地征用、基础设施配套建设等，并承担房屋拆迁、劳动力安置、被征地农民保障等有关费用。辖区内的经济社会事务均享受绍兴市本级政策，所需资金由新城财政全额承担。对辖区外的政府组织或引导企业到新城投资落户的，可享受税费分成政策，有关经济指标可计入县（市、区）考核中。按属地统计原则，辖区内产生的各项指标数据计入上虞区。按照“谁开发、谁投资、谁配套、谁受益”的原则，十年期满后，辖区内的地方财政收入存量返还上虞区，增量计入投资收益，由投资方按比例分成。但存在社会事务支出压力偏重、土地征迁难度加大、税收激励政策难以落实等现实矛盾。
　　四、促进新城财政工作跨越式发展的意见和建议
　　（一）多方筹资，共谋生财之道
　　1、调整财政支出结构
　　一是绍兴市财政应积极调整支出结构，在已安排每年1亿元战略性新兴产业专项资金和3000万元农业专项资金的基础上，向产业集聚区倾斜，优先安排第二产业扶持资金，用于支持产业集聚区重大的产业项目。对产业集聚区引进主导产业龙头项目、产业集群转移项目、国家级研发（检测、实验室）中心和基础设施建设项目，给予不同奖励和扶持。二是新城财政要积极做好国家、省对产业集聚区内的农业产业化、工业结构调整、高新技术产业化、企业自主创新、节能减排、污染治理、招商引资等项目资金的争取工作，优先向上申报产业集聚区内的项目，优先安排财政配套资金；各级财政安排的重大项目、科技成果转化、科技型中小企业技术创新等资金，同等条件下优先安排到产业集聚区项目。
　　2、市县区三方注入抵押资产，扩大充实融资平台
　　在市县区三方股东已落实产业集聚区注册资本24.99亿元的基础上，鼓励将市县区三方股东基础设施存量资产和财政历年投入所形成的实物资产，包括土地、道路、标准化厂房等各种可用于抵押的资产，通过打包、划转、授权注入投融资公司，增强产业集聚区投融资平台的融资能力。一是促进产业集聚区投融资公司与中小企业担保公司等投融资平台形成联动，为产业集聚区投融资公司申请项目贷款提供担保、咨询、抵质押等业务。二是探索政府投融资平台与产业集聚区投融资平台整合重组工作，促进产业集聚区投融资公司做大做强；三是探索采用多种融资方式，加快推进产业集聚区开发建设步伐。
　　3、完善开发区土地出让政策
　　会同市财政局、市国土局等有关部门，研究土地出让金市本级与新城分配政策，结合实际，制定出台相关政策，明确由政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的土地出让价款全部用于支持新城产业集聚区范围内的基础设施建设。
（二）以民为本，共寻用财之法
　　1、助推新城经济结构转型升级走在全市前列
　　通过以奖代补、财政奖励等方式，进一步强化对招商选资项目的财政支持，落实好企业进出口税收优惠政策，对符合国家规定 条件的企业给予税收减免照顾，及时兑现出口退税。支持包装、化工等传统产业改造提升，扶持民用通航、医药生物等战略性新兴产业发展壮大。继续实施工商企业和个体工商户规升上、个转企等激励政策。
　　2、助推新城科技创新引领发展走在全市前列
　　完善支持企业创新的财税金融扶持政策，加大财政投入力度，鼓励企业发展创业投资和风险投资，建立以公共财政为引导、以企业投入为主体、以社会投入为补充的科技投入新机制。鼓励企业技术进步和技术改造，使新城科创中心成为科技孵化器。
　　3、助推新城社会保障改善民生走在全市前列
　　厉行节约，严格控制一般性支出，加大向基本公共服务的倾斜力度，将新增财力重点用于改善民生支出，优先解决教育、社保就业、医疗卫生、保障性住房、“五水共治”等民生问题。
　　（三）加强监管，共思理财之策
　　1、加强融资资金监督检查
　　会同纪检、监察、审计等部门，通过对融资计划确定、日常资金安排使用、偿债计划测算等融资过程的全程监管审计，不断完善融资制度，发挥资金的最大效益。对融资工作、资金使用存在违规违纪问题的，通报批评并责令及时纠正。
　　2、实施财政资金绩效评价
　　根据不同的项目内容确定绩效评价的方式方法，对于效益是经济的、有形的、可以用货币衡量的支出项目，采用“成本──绩效评价法”。实施专项资金绩效评价可事前、事中、事后实施。事前评价预算编制的科学、合理性；事中评价分析研究项目进展情况，及时处理工作中出现的问题；事后评价和审查项目支出成果是否符合目标要求。
　　3、加强工程建设审计监督
　　一是关口前移，注重审查工程前期准备阶段的合法性，对审批、编标、招标、合同签订各个阶段逐一审查。二是全程监控，注重审查工程建设实施阶段的真实性，在工程施工管理和进度上、在变更签证上、在工程资金管理上各有侧重的进行审查。三是严格把关，注重审查工程结算审计阶段的合理性，结算资料、工程量核实、材料价格规费计取等方面按不同内容进行审查。

;学术版》2014年第10期，版权归原作者和期刊所有，如有异议请联系，本站将及时处理。