推进形成主体功能区的政策导向

摘要：本文阐述了推进形成主体功能区的背景，在对中国现代区域政策总体评价的基础上，讨论了区域发展战略及其政策的演化，分析了主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别，提出制定与主体功能区相配套的区域政策体系应注意的问题。
　　关键词：区域政策；主体功能区
　　
　　一、关于推进形成主体功能区的考虑
　　
　　(一)加快推进主体功能区的背景。一是我国目前的生产力发展水平在四大区域差异很大。东部沿海地区既有非常高的可以与国际相媲美的生产力发展水平，同时也有和西部地区相差不多的较低的生产力水平。西部地区即使从整体来讲是国家相对落后的地区，但也有像成都、重庆、西安等较高生产力水平的城市。二是国家支持的重点产业或支柱产业在四个区域都同样存在，不局限于某一区域。三是四大区域发展都面临资源浪费、资源不足、环境容量有限和生态的破坏等危机，也都面临着粗放的经济增长方式和国际竞争力较低等问题。以上三方面原因的存在促使我们制定了有区别的分类指导的区域政策，但很多政策在实施过程中发生了变化。比如在振兴东北老工业基地中，农业是被放在第一位的，但中部和西部也都一样，也都是三农问题，最后导致了区域政策的导向变得很含糊。所以，这些都是为什么要加快推进主体功能区的重要背景。
　　(二)我国主体功能区与日本功能区的比较。首先，日本的功能区进行的比较早，分为五大功能区，分别是城市地区、农村地区、森林地区、园林地区和自然保护地区，划分的方式和我国现在的主体功能区的做法顺序是相反的，是先确定五大功能区，然后再确定每个功能区里面是以工业化为主还是以农业化为主，是以限制为主还是以禁止为主。其次，日本每个规划区(五个)是有交叉重叠的，五个规划区的面积总和相加有五十多万平方公里，远大于国土面积，超出的部分是因为农业、森林、园林等重合较多。日本的森林、农业和园林区内可以进行适度的开发。而自然保护区内则几乎没有其他辅助功能，是被完全被限制的，比如湿地、江河的源头、水源的保护区还有重要的历史文化遗产，都被列为了自然保护区。另外，日本有强有力的财政转移支付制度。但我国如果要真正实现国发21号文件里面制定的目标，即引导形成主体功能定位清晰，人口、经济、资源、环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展的格局，在没有强大的财政转移支付制度或公共财政体系的支撑下是非常困难的。关键看能否有配套的政策来支持，配套政策主要指的是国家的财政政策，因为财政手段是重中之重。
　　通过和日本的比较，说明根据我国已有五十多年的发展经验和我国面临的困难和问题，主体功能区这条路必须义无反顾地走下去，我们要保持清醒的头脑，客观认识到这将是一个长期而艰巨的过程。
　　
　　二、对中国现行区域政策的总体评价
　　
　　中国的区域政策与国际相比有其自身的特点，历史、辩证地看待这一特点，有利于全面理解和把握中国区域政策的制定和实施过程，明确主体功能区的政策体系。
　　第一，从严格意义上讲，我国并没有制定和实施专门的、系统的国家区域政策体系。但从我国的特点出发，中央调控区域经济发展的时候会在不同的历史时期制定不同的区域发展战略，也相应地制定一些不同的区域规划，所以我国很多的区域政策都散见于不同的文本文件之中，比如分散在不同时期的发展战略、区域规划和重大区域发展任务之中。
　　第二，与国际比较，我国没有专门针对区域发展问题进行立法(少数民族区域自治法中涉及到的区域政策从理论上讲是具有法律意义的，但只属于比较特殊的区域发展法规)。但是，在全国存在着“准法规”的现象，比如由全国人大批准的“五年计划”或“五年规划”，也包括每年批准的年度计划，都涉及到了区域政策方面的问题。换句话说，在我国人大作为一个立法机构，对五年计划、年度计划的批复，带有准法规性质，这也是我们与西方国家不同的地方。中国的国体、政体和国外不一样，相应地我们法规的表现形式也不一样，掌握这一点有利于把握现在区域政策的法律地位问题。比如就当前来说，就可以把“十七大”报告和“十一五”规划里明确的部分作为一个准法规的依据，以此来推进主体功能区的工作。
　　第三，总体上讲，我国在国家层面上并没有设立统一的、专项负责制定和实施国家区域政策的职能部门。但是，与国家提出的重大区域发展任务相配套，也设置过专门的机构，也有政策制定部门，只不过是由分散在不同部门里的机构共同组成而已。如国家发改委作为宏观调控的主要综合部门，专门设有国土司，但国土司只是作为一个部门存在，其他部门设立的也有类似机构，像财政、民政、农业等部门，但每个部门都有各自区域方面的考虑，并不完全统一。
　　以上三方面与国际相比独特性比较明显，这当然与我国本身的生产力发展水平、执政能力、包括思想认识水平等是紧密相关的，但通过这种国际比较，总体上可以认识到以下几点：
　　一是我国现在需要建立一个较完整的国家区域政策体系，这恰恰也是主体功能区要涉及到的问题。十七大报告中胡锦涛总书记讲得很清楚：“围绕推进形成主体功能区，加快建立和完善国家区域政策体系”，这是过去从没提过的话题。
　　二是要加快推进立法。中国的区域发展，特别是主体功能区的发展问题，不是一两届政府的事情，是需要通过几代人的努力才有可能真正实现在960万平方公里土地上形成很清晰的主体功能区，使各地人口经济布局和自然环境都很协调。所以必须要有立法，只有立法才能保证主体功能区的划定以及相应政策的配套，也才能使大家无论在思想意识上还是在实际行动上，都能够支持国家的主体功能区政策，支持国家关于区域发展的根本性改革。
　　三是需要有一个统一的专门负责此项工作的机构，因为类似政策如果出自不同部门，会影响国家的公信力。这些年来也经常是一个部门刚刚讲完一件事情，而另外的部门又针对同样的问题再发表另一套看法，致使政府运行的整体效率不能充分发挥。
　　
　　三、关于中国区域发展战略及其政策的演化
　　
　　(一)讨论此问题的目的。一是为了尊重历史选择，也就是需要承认在当时生产力发展水平和执政水平下，国家的区域发展战略及其政策措施发挥了重要作用。二是为了找出内在不足，就是过去过于重视产业政策和强调总量平衡问题，而忽视了区域政策和结构调整问题。国家在进行宏观调控时，有时候会发生心有余而力不足的情况，或者是中央制定的政策很好，但是在下面执行的时候就会走样。客观地说，走样不能完全怪地方，虽然中央政策是好的，但是没有兼顾到不同地区的差异性，所以可能会走样的。比如有些产品是需要有一定的合理运输半径的，对这些产品来说运输半径很重要，超过这个半径即使再大的规模化布局也都是没有意义的，如果只有在宝钢、鞍山这些地方生产钢铁，然后供应全国需求，即使做得再大再强，实际上也就没有太多的经济意义了。所以如果仅仅从总量虑产品是否过剩，大家很容易达成共识，如果不考虑结构问题，不考虑区域布局问题，很可能政策是好政策，但最后落实的时候就很难，当然这里面还有很多其他的因素。三是为了改善和创新，这就要提高对推进形成主体功能区的认识，特别是提高对按照形成主体功能区的要求完善区域政策的认识，在此基础上全面构建符合中国实际情况的区域政策体系。
　　(二)三个主要阶段的演变。各阶段指导思想、工作重点和政策手段不同，产生的效果也不同。
　　第一阶段：1949～1978年。该阶段追求区域平衡发展。工作重点：一是尽快解决内陆地区的极端贫困现象，通过土地改革焕发农民的积极性；二是尽快改变国家生产力过于偏重沿海的布局，通过建立国防工业体系来改变生产力布局。通过中央集中统一的进行人财物的调配扭转了我国生产力过分偏重沿海地区的格局，使近代工业在很落后的地方都有了分布，同时区域(东中西部)发展差距处于缩小的过程。
　　第二阶段：1978～2000年。该阶段强调区域优先发展，效率优先。鼓励和支持东部沿海有条件的地区先发展起来，再逐渐延伸到沿江发展、沿边发展，总原则是想办法让所有有条件的地区先富起来。以市场化为导向，国家在不同时期采取了一些相应的办法，比如加强了财政手段，进行了几项大的扶贫任务。一方面鼓励有条件的地方先发展，另一方面实行农民工计划，支持中西部优先发展，要求沿海先发展起来的地区对西部实施对口支援。国家的大量投资带来了超额利润，提升了东部沿海地区以及内陆大中城市参与国内、国际市场竞争的能力，也使在主要依靠市场配置资源的地区发展得更快，而在其他难以主要依靠市场配置资源的地区则发展较慢，造成区域间的差距越来越明显。

　　第三阶段：2000年以后。该阶段的指导思想是促进区域协调发展。逐步推进和形成四大经济区，即2000年开始的西部大开发，2002年的振兴东北老工业基地，2004年的中部崛起和现在的东部地区率先发展。这一阶段政策的特色化已经表现出来，它和四大战略区的推进紧密相关，开始针对不同区域进行分类指导，实施有差别性的政策。可以简单地归纳为：西部是增量投入型、东北是减少负担型、中部是两个比照、东部则是创新型。具体是西部大开发进行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特别是中央投资、转移支付等；东北进行的是减少支出型或叫减轻负担型的政策体系，整个东北政策的主线是减轻发展负担，无论是充实社保资金试点、增值税转型、减少国有大中型企业历史经营债务还是沉陷矿区生态恢复等，实际上都是在减少当地发展的债务负担，这和西部战略政策的立足点有所不同。如果把西部和东北进行比较，东北的政策可能会更加受人欢迎，因为涉及到了企业层面。而西部的政策很多只是涉及到政府层面，政府项目占了大多数，企业和老百姓得到的实惠没有东北那么明显；中部的政策没有很多标新立异的地方，核心是两个比照，也就是老工业基地比照东北政策，贫困地区比照西部政策；东部沿海地区则有独特的政策体系，国家也给予了更多的创新权，使得他们在体制改革方面能够继续创新，率先发展。每一个特定区域和过去相比都取得了明显成效。西部地区的生态建设、基础设施改善和资源开发迈进了一大步；东北地区减少了企业发展历史上遗留的债务、包袱，无论是吉林、辽宁，还是黑龙江都有了很明显的变化，过去非常困难的老工业企业改革问题有了很大突破；中部、东部发展也都呈现出新气象。
　　(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。简要比较最近三个五年计划中涉及到的区域发展及政策，可以发现三个五年规划略有不同，但大的区别没有。只是“十一五”中围绕主体功能区提到的政策体系才开始具有革命性意义。
　　“九五”规划中专门有一章涉及促进区域经济协调发展，把区域经济发展方向划分为七大经济区，涉及的政策是“优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目”，十年前通过的规划和现在我们经常看到的政策一样；“理顺资源产品的价格”，这是我们还没有解决的事情，还正在理顺；还有“逐步增加对中西部的财政支持”，“提高国家政策性贷款用于中西部的比重，加大对贫困地区的支持力度，扶持少数民族地区发展，各级政府要增加对扶贫开发的投入，搞好以工代赈，加强发达地区对贫困地区的支援，巩固和发展对口扶持”等内容。“十五”计划纲要在第八章提到“实施西部大开发战略，促进地区协调发展”，比“九五”多了西部大开发这项战略。其中涉及到的政策是“国家实行重点支持西部大开发的政策措施，增加对西部地区财政转移支付和建设资金投入，在对外开放、土地资源、人员等方面采取优惠政策。加大对贫困地区财政转移支付力度，多方位增加资金投入，扩大以工代赈规模，对返贫地区的人口给予扶持”。在“十五”计划里感受到的还是区域经济协调发展，没有什么大的变化。“十一五”规划才开始有了变化。第五篇是关于促进区域经济协调发展方面的说明，设了三章：第一章是实施区域发展总体战略，多了东北部分，其他方面则没什么变化；第二十章是推进形成主体功能区，这个变化很大，就是对四大主体功能区的发展方向专门列了四节，然后又单列一节——实施分类管理的区域政策；第二十一章是促进城镇化健康发展，这一章则和在“九五”、“十五”里对城镇发展的表述大体一致了。总之，“十一五”纲要最大的新意就在于单列的第二十章——实行分类管理的区域政策，这是和主体功能区紧密配套的，也是以后要继续思索的问题。
　　
　　四、主体功能区政策体系与现行区域政策的主要区别
　　
　　主体功能区政策体系包括七大类，一是财政政策，建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制；二是投资政策，目前看，国家还有必要掌握部分中央投资，省里也要掌握一部分省财政投资，这样可以通过政府调控，使按主体功能区和按领域安排的投资政策，更好地进行结合；三是产业政策，实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是环境保护政策；七是绩效评价和政绩考核。七大类的政策将会共同构成符合中国特色的国家区域政策体系，这个政策体系和现行的针对不同区域确定的西部大开发政策、东北政策、中部政策和东部政策是不太一样的，尽管在他们里面都有所体现，但还是有其独特之处，主要有以下几点区别：
　　(一)政策制定目的不同。现行政策主要是促进区域协调，也就是指四大经济区域的协调，这从理论上讲是对经济发展问题的侧重；新政策主要是推进人地和谐，即在一定区域里追求人口、自然环境和经济的空间均衡，不去考虑太大区域的均衡，比如像东北和西北如何均衡等，它着重落实到一个点上，设置的目的是追求在一个特定的主体功能区空间里的均衡，不考虑全国幅度的协调发展。
　　(二)政策实施对象的不同。现行政策主要是针对四大经济区域及所辖省级行政区，新政策主要是针对主体功能区及所辖的县级行政区，当然对于禁止开发区可以不受县级区域划分的影响。
　　(三)政策设计思路的不同。现行政策主要是市场行为与政府行为相结合，但在当前地方利益驱动和中央调控能力有限的情况下，在操作层面上往往相互混淆，使政策设计的初衷与政策实施的效果也相差甚大。新政策主要强调政府行为与市场行为的明显划分，这次思路的一个明显变化就是政府基本上只承担公共服务、公共产品和扶持弱势地区发展的公共责任。实际上对中央政府、省级政府而言，只要把在禁止开发区和限制开发区的手段用好用足，其他市场导向性的东西就是市场的事情，即使设计的再多、写的再好也没有太多意义，因为市场力量会把很多事情改变的。主体功能区发展规划已经走向了一个不错的层面，现在的规划在某种程度上来说就是要进行限制的，限制之外的就让市场本身去决定。
　　(四)政策操作层面的不同。现行政策主要是通过实施区域规划加上地方和中央的博弈来落实的。博弈是必须的，如果不进行博弈，那么规划里规定的有些内容是不能落实的，比如为了支持西部大开发，国家明文规定“国家项目在同等条件下，西部地区优先”，但是中央和地方没有博弈过程是做不到同等优先的，因为立项的条件是不等同的，就像在沿海建钢厂和在西部建钢厂是不可能一样的，所以必须加上博弈的过程才能实现。这种特点很难评论是好还是坏，这只是由我国目前的国情决定的，如果继续按照现行的调控思路去走，那就永远也摆脱不了中央和地方的博弈过程，政策实施的不稳定性和不规范性也就永远成为一个难题。新政策则有效避免了此类问题的再发生，通过分级划定主体功能区和分级明确责任权利的落实方式，可以明显提高政策的稳定性和规范性。
　　
　　五、制定与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系需要注意的几个问题
　　
　　(一)需要处理好与国家坚持实施区域发展总体战略的关系。这在国发21号文件中被明确提到，可以从三个方面进行理解，一是在坚持实施区域发展总体战略的基础上，进行前瞻性、全局性地谋划主体功能区的发展问题。因为区域发展总体战略在十七大刚刚形成，最早的西部大开发才进行了七八年，振兴东北也不过四五年，中部从现在才开始全面推动，也就是说，区域总体发展战略的执行需要有一个过程，不能轻易地动摇；二是只有在坚持实施区域发展四大总体战略的基础上，加快推进主体功能区才真正能保证全国区域经济的协调发展，也才能从根本上促进东北、西部、中部和东部地区的协调发展；三是在制定主体功能区的同时还要重点考虑中西部地区的特殊功能，比如社会稳定功能、生态环境保护功能、边疆安全功能、民族团结功能等。在十七大文件里，中央明确提到了三点原则：即重大项目布局要充分考虑中西部地区发展、加大对老少边穷地区发展的扶持力度、鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。也就是说在坚持实施区域发展总体战略的基础上推进主体功能区的形成，同时制定和实施与此相关的区域政策的时候，都要依据中央提出的三个基本原则才能制定好与主体功能区相衔接、相配套的区域政策体系。
　　(二)需要将设计区域政策体系的重点落在建立规范的财政转移支付上。主体功能区政策导向的核心是：按照以实现基本公共服务均衡发展目标为基准。为此，必须理解“基本公共服务”这六个字有三个层面的意思：第一个就是首先要确保一个地区所赡养的财政人口的基本工资、福利和支出，这是最基本的，如果这个不能保证，主体功能区政策就没法实施；第二是基本满足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊运行成本和运行成本较高的地区，比如在东北应该考虑到冬天的取暖成本，在少数民族地区要考虑双语(多语)管理成本，还要考虑在偏远地区的管理和公共支出成本等；第三是保证当地老百姓能够享受到最低基本公共服务，比如按全国人口计算，用于基础教育、公共卫生、保健、社会救助、民族文化等方面的费用，还要保证当地人口的基本口粮等，只有这些事情都解决了，政策措施才能顺利实施。
　　(三)需要加快建立和完善生态环境补偿机制。补偿一方面涉及到财政转移支付，另一方面还涉及国家通行的“谁开发、谁补偿、谁保护、谁受益”的原则，尤其是按照第二个方面的原则建立中国的生态环境补偿机制，既可弥补中央财源的不足，同时也能体现公平。补偿资金的来源应有多种渠道，比如在治理流域污染方面，首先让补偿机制与水量调剂权限挂钩，明确一个江河上中下游地区的平均年份用水量，在分配比例确定以后，超过了原来分配的部分就要实行市场价。其次，要与流出一个地区的水质挂钩，超过标准的要加大污水处理，如果没有能力处理，或者规模效益不高，可以出资由专门机构进行处理，我国的太湖流域以及国际上的莱茵河和多瑙河的治理就是成功的例子。目前，我国正以积极的姿态加入气候变化框架公约，积极减少碳排放，参与清洁发展(cdm)机制等，国家与国家之间尚能密切协作，那么我们省与省之间，地区与地区之间应该更好的合作。
　　(四)需要开展划分主体功能区及实施相应政策的试点。我国目前的财政没有能力进行全面的转移支付，这应该是一个逐步满足的过程。一是在全国范围内逐渐地对所有区域实行逐年递增的办法；二是进行试点，抽出一部分资金，进行重点投入。试点的选择可以在东部、中部、东北和西部地区各选一个，与四大战略紧密配套，根据财力而行，把它们做成科学发展及主体功能区的示范区，从而证明朝这方面前进才是区域正确的发展方向，当然还有很多细节和技巧上的问题。