论政府在产业结构调整中的作用

[摘要]：政府是经济活动的主体之一，市场失灵是市场运行的必然产物。政府是“市场失灵”的纠正者，只有在市场失灵时，政府干预才是必要的。根据市场经济规律的要求，要使市场对资源配置起基础性作用，产业结构调整也是如此。政府失灵也会导致产业政策失效。我国目前产业结构的战略性调整，要市场与政府相互结合。
[关键词]：市场失灵 政府干预 产业结构调整

abstract: government is one of principal entities of economic activity. market failure is the necessary outcome of market function. the government can rectify the market failure, and just this moment the government interference is necessary. according to the market economic rules, market should play the basic role to collocate resources. so does the industrial structure adjustment. government failure also can result to industrial policy invalidation. now market and government should be united to carry out our country’s tactic industrial structure adjustment.
key words: market failure；government interference；industrial structure

一、市场与政府之争
政府和市场之间怎样分工，政府在经济活动中充当什么样的角色，政府干预的必要性和方式是经济发展史中讨论最多的话题。经济学家们对政府干预市场问题的讨论也由来已久。
经济学家们对政府干预市场问题的讨论也由来已久。1776年，亚当•斯密在《国富论》一书中提出“自由放任”思想，认为政府不需干预市场，市场可通过“看不见的手”自行调节，第一次系统地论述了经济自由发展的思想。20世纪30年代，英国伦敦学派的主要代表人物哈耶克，进一步阐述了自由主义在现代市场经济发展中的意义。20世纪后半期，在西方国家，特别是“供给经济学”派的代表人物卢卡斯提出的“无为而治”的理性预期学说等，都属于市场自由主义学派的范畴。
相反的观点是强调政府干预的意义，认为市场的作用是有限的。李嘉图非常注重政府运用贸易和税收政策对一国经济平衡增长的作用。1936年凯恩斯在《就业利息和货币通论》中最明确、最直接地提出了用赤字财政和膨胀性的货币政策为主的“政府干预”，乃是解决由有效需求不足引起的资本主义市场经济的危机问题的重要手段的主张。1994年，联合国计划开发署在一份报告中指出，市场并不是完美无缺的，日本、韩国和新加坡经济的高速增长，以及90年代中期以前亚洲经济出现的持续繁荣，主要经验之一在于政府的作用。

二、市场失灵是政府干预市场的根源
市场失灵是市场经济条件下，市场运行的必然产物。政府是“市场失灵”的纠正者，只有在市场失灵时，政府干预才是必要的。
西方学者认为，资源配置效率或帕累托效率只存在于理想世界的市场经济，而不存在于现实世界的市场经济。而当理想世界的市场经济的任一假设条件得不到满足或不能成立时，就会出现这种市场失灵。
例如，当进入市场的卖者和买者不是非常之多，而是存在垄断时，当进入市场的产品存在差别时，当进入或退出市场存在障碍时，当经济活动产生外部影响时，当存在公共产品时，当市场参与者存在不完全信息时，都会导致市场失灵，出现资源配置缺乏效率的状态。这种资源配置无效率，或者资源配置达不到帕累托效率的状态即是市场失灵。
市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展；自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面――垄断；市场机制无法补偿和纠正经济外在效应；无力于组织与实现公共产品的供给；市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化。

三、产业机构调整中市场与政府的关系
产业结构是指各产业间的关系结构，包括各产业的技术基础、发展程度，及各产业在空间上的分布结构等。产业结构是经济发展的重要内容，与经济增长有密切联系。
产业结构的调整是经济发展的一个必然结果，经济发展减弱了结构调整中的资源限制，为产业结构的调整提供了更为广阔的市场，使新的产业重组有可能在无障碍的市场条件下进行。
根据市场经济规律的要求，要使市场对资源配置起基础性作用，产业结构调整也是如此。从理论上讲，市场经济主要依靠价格机制对资源进行配置在一些严格的条件下，价格机制可以使资源最优配置，即所谓的“帕累托最优”这些前提条件至少包括：信息的完全和对称、充分竞争、规模收益不变或递减、经济活动不存在外部性在现实生活中，由于这些前提条件得不到满足，价格机制起不到最优配置的作用，因而存在市场缺陷或市场失灵问题正是市场机制存在缺陷和后起国家需要赶超型发展，成为政府推动产业政策的主要理论依据。
我国目前产业结构的战略性调整，包括产业结构调整和产业的优化和升级，完全靠政府制定产业政策来指导和干预是不可能的，政府无法掌握与结构变化有关的所有信息和对多元化的变动方向按其重要性进行排序因此，必须发挥市场对经济结构调整的基础性作用。
需要指出的是，产业政策的制定与执行，实际上隐含着如下一些假定：第一，制定产业政策的政府决策层有动力和有能力制定出合理的产业政策；第二，政府的行政执行系统有动力和有能力有效地推行产业政策；第三，通过产业政策解决问题比通过市场机制解决问题的成本更低，只有满足上述条件政府干预才是有效的才能弥补市场失灵问题。

四、产业机构调整中政府的失灵及其表现
(一)政府机构及其官员的利益最大化倾向，使产业政策决策的科学性并非必然。
政府作为公共利益的化身，本应公正无私地矫治市场失灵，以优化资源配置和促进社会福利最大化，然而在产业政策决策过程中，政府机构及其官员会从自身利益最大化的角度出发，力求使制定出来的产业政策符合其利益取向，置社会整体利益与社会福利目标于不顾。
(二)行政性(或经济性)分权的不彻底，致使产业政策在贯彻与执行中被扭曲变形。
一些地方为增加地方收入，不考虑国家中长期经济发展规划和产业政策导向，不考虑周边地区的经济环境，而是千方百计扩大基建规模，盲目发展短期内高盈利的产业，加剧了重复建设，造成了地区的产业结构趋同的现象，阻碍了地区产业结构的优化和调整，致使国家的产业政策在具体的执行中被扭曲变形，进而影响了国家产业政策目标的实现。
(三)信息不完全与政府机构运行效率低下,导致产业政策决策的失误与滞后。
在市场经济条件下，由于信息是在大多数分散的个体行为者之间发生和传递，以及现代经济社会的复杂性和多变性，政府要全面掌握和准确分析所有信息非常困难，而且成本高昂，产业政策决策失误在所难免。

五、我国政府如何在产业结构调整中发挥作用
从国际经验看，大多数国家的政府都对产业结构的重大调整发挥干预作用。而通过对美、日、德三国政府制定产业政策的分析可以看出，首先政府应均充分尊重市场机制在实现资源配置中的作用，“政府对社会经济的干预都以不破坏市场调节为前，其干预的范围也多是为弥补市场失灵，而做出必要决策”。其次，三国政府都十分注重对教育和科研开发的投资和建设，以科技进步推动产业结构向高度化演进。第三，日、美两国政府在产业政策决策时注意吸收社会各利益集团(包括私营企业)的意见和建议，以使其制定出来的产业政策符合社会各集团的利益，在实践中便于贯彻和执行。
目前我国各产业之间机构不协调，第一产业结构升级缓慢，农产品加工与社会化服务体系落后；第二产业中，基础工业与加工工业增长不协调，传统产业比重大，高新技术产业发育不足，加工业能力过剩；第三产业发展不足且结构不合理。区域产业发展中，地区产业结构严重趋同，组织结构水平低。针对现存产业机构失衡问题，政府应采取的措施有：
（一）转变政府职能，推进体制改革，为产业结构调整创造有利的制度环境。
政府的调控行为必须依法在范围、力度和方式上作双向的调整，在某些方而强化政府调控以纠正调控不足，在另一些方而弱化政府的调控，以纠正调控的过度。例如，为保护竞争，维护市场秩序，质量规制和打击假冒伪劣而进行的政府行为必须强化。加大力度改革不合理的劳动就业制度和户籍制度，尽快形成合理的投资融资机制，完善证券市场的功能，建立统一的开放的市场体系。真正实行“非禁即入”市场准入制度，改审批制为备案制。
（二）推进以国有企业改革为中心的经济体制改革，加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用。
“十五”期间政府推进产业结构调整的方式和政策，应当有较大的转变和相应的改革，不仅要提出鼓励或限制的产业和产品目录，要有符合市场规律要求的经济和法律手段加以配合，而要重视加强和完善市场调节功能，使结构调整的政策手段主要通过市场机制起作用。
（三）为了加强市场机制对产业结构战略性调整的调节作用，需要重点推进以下几项改革：推进国有企业的体制改革，加快以股份制为基本形式的现代企业制度建设；完善全国城乡人市场，健全市场体系；深化投融资体制改革，尽快形成合理的投融资机制；进一步完善市场竞争的规则和机制，加快优胜劣汰的进程；继续消除地区之间的割据状态，促进资源在区域之间、产业之间和各种所有制企业之间的合理流动和有效配置；推进社会保障体系的建设，构建企业破产和职工再就业的系统工程。

参考书目：

1、政府干预与市场经济秩序[m] 徐向艺 山东人民出版社 2000,（5）
2、以制度和秩序驾驭市场经济[m] 洪银兴 人民出版社 2005，（3）
3、政府干预理论与政府经济职能[m] 谢自强 湖南人民出版社 2004，（7）
4、产业结构调整政府应有所为[j] 郭克莎 瞭望新闻周刊2001(2)
5、西方市场经济理论和政策[j] 吴易风 中国教育和科研计算机网 2002，（7）
6、论政府在产业结构调整中的作用[j] 罗勤 经济研究 2001，（4）