城市化：漫长的思路(上)
在1990年代末谈论城市化就像在80年代初谈论现代化一样热闹，除了农民的意见以外，各种职业的声音都能听到。曾有媒体介绍日本汉学家吉川幸次郎写于1949年的一篇文章，题目是《中国的城市和农村》――“农村兢兢业业地生产，城市熙熙攘攘地消费。在漫长的岁月中，就这样，农村支撑着城市，城市催生着优美而尽善尽美的文明之花。”[i]的确，除了共有的“城”之功能外，历史上中国的城市多属消费型。富贵人家和寄生者是主角，城市不曾聚合经济自立的平民阶层。这也使中国的城乡对立有了坚固传统。到了20世纪末，当人们站在市场经济立场看待城市时，对城乡壁垒的评价已不再像当年的外邦文学家那样轻松――“这有点像黑奴制的社会，黑人的劳动自然是低效率的，穷白人也觉得劳动有失体面哩。北京的技校招不到生，却也不给农村青年寸进之路，还是让他们当保安站岗，当小工抬杠……户口制度的存在，阻碍了一项最重要的投资――对人力资源的投资，它浪费了我们中国人唯一具有优势的一项资源”。[ii]此外，在诸多有关文章中，城市化滞后还有弊端种种，滞后的原因有分析种种，当前的对策有建议种种。最近又有比较权威的说法：“加快城镇化进程的时机已经成熟”[iii]。那么果真是一路铺垫没有耽误么？果真等来了正确思路么？历史学家许倬云先生说，儒家传统使人们常常去推敲一个人的动机，推敲一个政策的目的，而不去推敲一个政策执行后的效果。[iv]既然城镇化政策推行有年，理应叩以得失。毕竟我们走进了解构传统的新时代。
一、改革以来推进城市化的阶段性特征
改革前之所以在排斥市场机制的同时阻抑城市生长，有其理论支持。当时认为“非生产性劳动”是多余，“吃闲饭”的城市居民是社会负担，“追求物质享受”的都市生活是堕落。城市只被作为政治中心和工业基地来发展，优待城市的观念则潜移默化地影响着决策：先是为了缓解城市福利与政府财力的矛盾，用户籍管理手段将城乡差别制度化，后来又长期挖农业补工业，压消费保积累，最后造成系统性紊乱；经济陷入高成本、高速度、低效益、低活力的循环。农业劳力被困在有限的土地上，致使产业结构失衡不断加剧。我国人口增长速度与城乡分割也有直接关系，积淀在农村的人口基数形成越来越重的历史负荷，城乡间的生育剪刀差至今仍然在扩大。[v]1958到1978年，虽然城镇人口比重从15.4%升到17.9%，但政策基调是阻止农民进城。背离客观规律的代价巨大，可惜深入反思从来不是我们这个民族的偏好。
1980年，国务院批转《全国城市规划工作会议纪要》，制定出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市” 的方针，我国进入推进城市化的阶段。此后出现“建制城市化”或称“表面加速”的特征，即城市数量增长很快，但非农业人口比重仅有缓慢上升。1983年起，实行市领导县体制和整县改市政策；城市数从1978年的193个增至1991年的479个；城市人口比重升至26.4%，但非农业人口比重仅为18.5%。[vi]城市对自发前来经商和务工的农民从禁阻到开放再到经济性接纳，用了约10年。这期间有利于劳动力流动的条件，一是搞活流通等政策打开了城市农贸市场；二是企业改革的政策打开了国有企业使用农民工的市场；三是多种所有制并存政策同时扩展了商品和生产要素市场。但是，农民迁居城市的闸门仍然紧闭，大中小城市都习惯于对农民“呼之即来，挥之即去”，直到1988年底，还有过一次全国性的“清退城市农民工”措施。[vii]
80年代，乡镇企业的崛起一方面吸纳了约1亿农村劳力，一方面增强了政府选择小城镇道路的信心。1984－1988年，乡镇企业平均每年转移农村劳力高达1084万人。尽管91%的企业分布在村一级，[viii]但毕竟为乡镇建设提供了财源和理由。1984年，国家降低设镇标准和放宽户籍管理限制，乡改镇的步伐随之加快。建制镇1983年底为2968个，1991年突破1万个。乡改镇和县改市为推进城市化提供部分条件，但它们本身不是人口城市化的实质进程。
90年代大体延续了上10年的城镇化政策。1990年4月1日开始实施的《城市规划法》中，提出“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。根据《城市规划法》，我国大城市、中等城市、小城市，分别指市区和近郊区非农业人口50万人以上、20万人以上、不满20万人；建制镇也界定为城市（因而“城市化”和“城镇化”可以视为同义词）。目前通用的概念是把建制镇称为小城镇。在统计中把城市行政辖区人口（不含市辖县）都计入城镇人口，这个口径显然与《城市规划法》的定义不同，有相当程度放大。但是如果只统计非农业户籍人口，又压缩了城市实际人口数字，误差同样比较大。第五次人口普查后可能使用新的统计口径,户籍管理的改革也正在加快。
90年代的城市化进程有几个交叠的阶段性特征。一个是县改市在1992－1994年形成高峰，至1997年停止，城市数量型增长完成了一个周期。建制镇的数量也在1999年越过19756个的峰值出现回调趋势。1990－1996年底，城市数由467个增至666个，城市人口比重升至29%。到1999年底城市数稳定在668个，城市人口比重为30.9%。这里面包含了大规模县改市、县改区带入的农业人口。尽管如此，改革以来第二个10年比第一个10年的整体增速低了3个百分点。如果比较非农业人口比重，城市化率1999年低于1990年。“我国城市化进程显著加快”[ix]的判断似嫌轻率，极易误导决策。
第二个特征是小城镇发展成效低于预期。1995年建设部负责人说，到2000年小城镇将发展到6万多个。[x]理论界还有种说法：“八十年代农民进企业，九十年代农民进城”。但是农民进镇进城的潮流没有出现。一是小城镇的成长性不强。到1996年末，全国农村建制镇平均人口仅4520人，平均非农业人口2072人。[xi]二是小城镇的经济动力不足，缺乏吸纳容量，即使放开户口管制看来也难以收到预期效果。三是小城镇的服务功能弱，基础设施建设和社会保障滞后，第三产业比重普遍上不去。由于小城镇战略没有取得预期效果，90年代出现涌向城市的“民工潮”，高峰时进城谋生的农民达8000万人。[xii]这种暂居形式的迁移顺应了城市保护主义体制，也是改革开放后城乡间搏弈的一种相互妥协。
第三个特征是农民工为城市经济增添了动力，但城市政府对进城农民的歧视性规制近几年在强化。90年代，城市经济的优势突显。1998年城市gdp占全国的74.1%，城市人均gdp是全国的2.4倍。1996－1998年gdp超过200亿元的城市数分别是34个、40个、46个。[xiii]盖洛普公司一项调查表明，1994－1997年，我国城镇家庭年收入的中位值从4380元增至8000元，大城市的中位值是全国平均值的2－2.6倍。[xiv]应该提及，农民工对城市经济贡献极大。以佛山陶瓷集团为例，1985年以前每3年产值增一亿元，到1990年每年增加一个亿，1991－1993每年增加3个亿，产值翻番主要靠新上流水线，而上万名一线工人几乎全是农民工。[xv]上海、北京等大城市，仅建筑企业雇用的农民工均在50万人以上。在北京，使用外来农民工的成本是国有企业职工的50%左右。[xvi]
整个1990年代，经济从过热到软着陆再到增速逐年下滑，虽然gdp的波动相对平缓，但是宏观调整代价和微观环境压力主要都由农民承受。城市政府部门加强就业管理、社会治安综合治理、进行市容环境整治时，都把进城农民作为主要对象。例如，河南省郑州市1999年规定40个职业禁止、26个职业限制使用外来工。北京市2000年宣布限制外地人谋职的行业从5个增到8个，职业（工种）从34个增至103个。[xvii]由于受到排斥，进城谋生的农民总数从90年代中期的8000万人降到90年代末的5000万人左右。[xviii]另一方面，乡镇企业的发展受到市场、资源和环保的约束，90年代吸纳的农业剩余劳力远远低于预期。1993年的全国乡镇企业会议提出在1.12亿的基础上，到2000年再吸收5000万劳力，[xix]实际上到1999年底全国乡镇企业职工仅为1.27亿人。[xx]而农村剩余劳力和新增劳力仍在上升中，严峻局面下亟需寻找新的出路。
第四个特征是近年在地方政府层面兴起推进城市化的高潮，而且不局限在一种模式上。一是把城市化作为重要的发展战略，制定近期和中期发展目标。例如湖南省1997年已提出“聚集式发展”，培育大型中心城市和壮大县城。[xxi]山东省在2000年提出“合理发展大城市，重点发展中小城市，积极发展小城镇”的思路。[xxii]广西提出“十五”期间城市化要“采取超常规速度向前发展”，城市人口比重由20%增至28% 。[xxiii]河北省拟将城镇人口比重从目前的29.5%提高到2005年的37%和2010年的43%；江苏省计划从1999年的34.3%提高到2005年的45%；湖北省2005年的指标是38%；广东省计划2010年达到50%；[xxiv]等等。
二是从本地条件出发采取多种推进方式。例如山西省提出“建好一个现代化大城市，搞好5个城市群，发展100个小城镇”的具体推进方式。[xxv]广东省将广州市区范围由1443.9平方公里增加到3718.8平方公里，城区面积由50平方公里增加到300平方公里。[xxvi]河北省邢台市已出台以“婴儿随父随母自愿，分居夫妇相聚不难，老人投靠子女可办，投资置业买房准迁，农民进城条件从简，引进人才政策从宽”为要点的户籍改革条例。山东、甘肃、浙江等省近期也制定出户籍改革细则。[xxvii]浙江省在公共建设和社会服务领域探索适应市场经济的新机制和多元投资体制，“以土地为资本，用资本引资金”，等等。
三是以县域为主的小城镇规划建设明显升温。特别是2000年6月中共中央、国务院发布《关于促进小城镇健康发展的若干意见》之后，为了贯彻中央精神，有关部委在总结试点经验的基础上加强了政策指导，并对一些改革探索予以肯定。目前各地的主要举措包括撤并乡镇和村庄，提高集聚程度，以求获得精简机构，减少重复建设，节约非农用地的效果。还包括抓紧编制县域 城镇体系和城镇建设规划，集中发展一个到几个中心镇，建立工业园区以提高集聚程度。也包括深化户籍制度、土地管理制度和城镇管理体制改革。政府的新措施能不能催化市场力量，全面加快小城镇发展，还有待进一步观察。
纵观近20年来的城市化进程，虽然有了推进城镇化的基本取向，但是政策观念没有脱出旧体制窠臼，仍然寄希望“就地消化”农民，没有去争取实现以契约取代身份的转折，城乡两僵的局面仍在延续。从改革前的农村补城市，到今天的农民养市民，社会变迁的主流仍旧是农民顺应城市，而不是城市接纳农民。现在已能看清，城市化滞后不仅是我国近期经济增长和结构调整的瓶颈制约，并且是在人口、资源、环境方面加重潜在危机的关键因素。当前经济运行中的市场需求不足难题，也是因城市化滞后所付出的代价之一。如何缓解全局压力，加快城市化真实进程，目前在观念和改革思路上分歧颇大。可寄予希望的是由市场内生的推动力量逐渐增强并影响着政策面。
2000年10月，在中共中央关于“十五”计划的《建议》中，把“积极稳妥地推进城镇化”作为必须着重研究和解决的重大政策性问题之一。文件中提出要不失时机地实施城镇化战略，同时指出要走大中小城市和小城镇协调发展的道路。[xxviii]这一政策精神在进入21世纪时成为改革与发展的新平台。
二、推进城镇化的几种观点和思路
城市化加速是20世纪的许多奇迹之一。1900年，世界城市人口比重是13.6%，[xxix]一些专家推断目前城市居民已超过55%。[xxx]英国考文垂大学地理系主任戴维·克拉克说：“世界上一半人口进入城市用了8000年，现在的预言是，再过不到80年，剩余的人也将完成这个过程。”[xxxi]
二战后一些工业国家和许多发展中国家的城市化超常规发展，巴西、墨西哥、阿根廷、韩国、伊朗、土耳其等国目前已经接近发达国家的城市化水平。[xxxii]对这种自然城市化现象外部褒贬不一。例如，1994年5月美国《新闻周刊》以《糟糕透顶的工厂》来形容亚洲的大都市，并且认为城市疾病肆虐，空气和水源污染，交通堵塞等灾难“今后只会进一步恶化”[xxxiii]。然而在1996年6月，同一家刊物以《超大城市》为题，作出相反的乐观估计：“事实正在证明，这类超大都市的生活质量比曾经预测的好”；“从环保角度说，聚集大量人口也许更易奏效”；“现在有了一种认识，即密集型居住模式比无休止的散乱扩展好”。[xxxiv]1998年5月美国《商业周刊》载有《大城市更加光辉》的文章，指出城市正在变得更有价值，“当城市成功的时候，整个国家也会成功。”[xxxv]近年对大城市的积极评价增多，这和服务经济、信息经济以大城市为载体迅速成长有很大关系。
在我国，主张走小城镇道路的观点出现较早，至今占主导地位，它很大程度上以国情为理由：其一是现有城市数量无法承受农民进城的冲击；其二是城市本身的就业压力已经很大，不可能再吸纳农民；[xxxvi]其三是每增加一个市民至少需一万元投入，现有基础设施和政府财力都难以负担。[xxxvii]此外，在横向对比中提出“城市病”因素，认为在发展中国家一味发展大城市是一条失败的城镇化道路，导致城市贫民窟蔓延，城市环境恶化，不仅降低经济发展速度，还危及社会稳定。这是我国必须引以为戒的城镇化方式。[xxxviii]“大家公认，我国提高城市化水平的基本方向不是把人口集中到城市，而是在农村发展小城镇。”[xxxix]论者还提出小城镇在联接城乡，带动农村经济社会发展方面有优势。持此观点的建议是，“如果按5万个小城镇计算，只要每个城镇吸纳2000农民进城，就可解决1亿劳力转移问题，如果单靠大城市安置，每个城市需吸纳150万人，显然难以办到。”[xl]相似的建议还有：使300多小城市平均上升10万人，2000个县城平均扩大5万人，5000个镇中选2000个好的造小规模农民城，可以吸引2亿剩余劳力。[xli]后来又有建议提出“一县建一市战略”。[xlii]
第二种观点主张重点发展中型城市。其理由是小城镇道路使农村城市界限模糊，是不正常的城市化政策逼出的病态。经济发达的江浙一带“村村像城市，城城像农村”，有些小康村今天看是政绩，明天将成为发展成本。农民反复建房，浪费大量土地和财力。而且小城镇集聚效应极差，绝大多数人口20万以下的县城规模不经济也十分明显：服务业达不到分工起始条件，工业形不成产业链和行业群；基础建设和环境保护的投资效益过低。主张“以中为重”的建议者中，有人提出重点把30万－70万人口的城市发展成50万－100万人口以上的城市，由此形成稳定的生产力，减轻大城市流动人口压力。[xliii]也有同样主张把中等城市界定在20万－50万人规模。[xliv]还有人提出走“集中式”城市化道路，扩建一批百万人口城市，逐步建设上千座新的中等城市。[xlv]
第三种是主张发展大城市的观点，认为我国首先应当在“发展病”或“停滞病”上作比较权衡，并指出不少人对城市化经验带来的繁荣缺乏了解和认识。[xlvi]还有论点认为城市规模由经济规模和产业结构的成长性所决定，限制规模就是限制发展。[xlvii]有人指出，世界百万人口以上城市数量近5年增加约一倍，可以说明规模优势的潜力很大。仅就第三产业而言，与现代经济相联系的主要产业如金融、保险、信息、广告、电信、房地产、医疗、娱乐、旅游、文化、体育、环保、教育等都与城市规模有正相关关系。从亚洲看，东京、香港、汉城等国际性都市的经济实力和吸纳人口能力惊人。欧美有些发达国家出现逆城市化态势，有其特定历程和基础，偌大糜费不是好学的。至于一些发展中国家的所谓“城市病”，真正原因在社会和管理方面，它们的“农村病”往往更严重，所以穷人才会涌向城市，才宁愿留在城市“贫民窟”中。有建议者提出：国际上新的研究成果表明，人口1000万以上的城市才能发挥规模效益。[xlviii]还有人建议重点发展100万－400万人口的城市；在特大城市周边发展城市群；在沿海地区以经济一体化推动都市带、都市圈的发展，等等。[xlix]另有建议提出重点发展省会城市、副省级城市和一批条件好的地级市。
第四种观点认为应根据地域特征确立城市化模式。因为我国东、中、西部的经济发展水平和发展条件差异比较大，面临的主要矛盾也不相同。具体建议是东部以提高城市化质量为目标，发展三大都市带。中部致力于扩大吸纳农村人口，适度扩大大中型城市规模，大力发展小城镇。西部的中期目标定位于“大城市，小城镇”，与生态环境相适应。[l]
第五种观点认为应该摆脱城市该大该小的争论，让市场效益机制来调节城市规模和布局。[li]我国城市化滞后是市场缺乏造成的，只有消除制度障碍才能使经济与城市协调发展。还有人认为，规模之争是政府过度干预经济的一种表现，而加快城市化恰恰需要找到一条脱离行政建制束缚的道路。“建制型城市化”在客观上有锁定城市规模的作用。缺乏经济实力的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市越不出级别，多方掣肘。如广东顺德市1998年的gdp已经达到259亿元，因其是县级市，连设立银行支行的“资格”都没有。这种强化行政辖区利益的机制，不仅限制了城市生长，而且使画地为牢的地方保护主义和城市保护主义不断升温，成为经济运行的突出制约因素。
此外还有大中小城市共同发展以某一规模为主的观点。有重点发展中小城市的观点。有重点发展大城市与小城镇的观点。有走持续型城市化道路的观点。有把区域经济与城市化融合的观点等。各有其道理和价值。