桐庐县农房规划建设管理研究与对策

摘　要：社会要发展，城市建设须先行。农房既农村农（居）民自行出资建设、自己使用的住房，他是农民生产生活必备的基本条件，直接关系到农民的生活环境。农村住房的建设，反映了一个地方农村经济发展和农民富裕程度，是一个地方政府在引导新农村建设中是否有超前眼光和强有力引导措施的标志，也是城市化、城乡一体化的标志。加强对农房的规划建设管理，并对其加以科学的指导，不但可以改善城乡容貌，提高居住生活质量，还能够避免土地资源浪费和消除农房质量安全事故隐患，同时也是社会主义新农村建设的重要组成部分。本文结合我县的城市建设发展这一课题，就城市建设中的城乡农房规划建设管理作一简要性阐述，供大家研究与探讨。

关键词：农房; 规划设计; 建设管理; 经济发展; 质量安全; 施工
一、加强农房规划建设管理的目的、意义与重要性
　　改革开放后随着经济的发展，农民温饱问题逐步解决，农房也发生了较大变化。昔日低矮简陋、阴暗潮湿的泥石木屋逐渐被挺拔、宽敞、明亮、富有时代特征的砖混楼房所代替。而随着科技的发展，新材料、新技术、新工艺不断进入农房建设中，农房的结构、功能越来越复杂，对专业技术的要求进一步提高，人们对其住房的质量、美观、技术含量要求也越来越高。今日的农房无论是在建造方式、数量与质量、宜居程度、风貌特色上都有较大的提升，快速的发展。然而农房建设面广、分散、自主随意性强，建设要求参差不齐，加上各地风俗习惯不同，区域经济发展不平衡，贫富差异较大等因素，各个地区短时期内还无法实施统一开发建设，大多数农民建房仍以自建为主。而这些农民自身大都缺乏规划理念，缺乏建筑知识，对建房选址、建筑设计、建筑施工又不能很好掌握。因此，城乡农房建设中轻规划选址、轻建筑设计、重建筑施工较为普遍。此现象不但导致建房无序，村庄零乱分散、土地浪费，给农民的生产生活带来诸多不便，而且会使建房质量存在安全事故隐患，以致引发纠纷，给社会带来不稳定、不和谐因素。
　　由此可见加强农房规划建设管理，科学引导农房建设，对于节约土地、保护耕地、落实科学发展观具有十分重要的意义，同时也是维护农民切身利益、构建和谐社会的需要，是加快小康建设步伐，推进社会主义新农村建设又快又好发展的需要。
　　二、农房规划建设管理现状
　　近年来，我县十分重视城市规划编制，通过高起点规划，高水平建设，城市框架进一步拉大，城市布局逐步合理、功能日趋完善。但相对比较而言，村镇规划编制工作相对滞后。因此我们要按照“规划先行、分类指导、典型示范、整体推进”的总体思路，进一步加强我县的村镇规划工作，高度重视起我县农房规划建设管理工作。下面就我县当前农房规划建设管理作一简要概述：
　　1、规划编制。从近十年来说，1997-1998年，我县大部分的乡镇对城镇总体规划进行了二次修编，各个乡镇的村庄建设规划也勾绘起了新一轮的规划蓝图，但覆盖不够，质量不高。自2005年始至2006年，结合 “城乡规划年”与县“十百”工程，各个乡镇街道开展了村庄建设规划以及村庄整治规划的编制工作。共计完成村庄规划编制149个，农居点建设规划9个。并根据浙江省建设厅《村庄规划编制导则》，结合本县实际制订出台了《桐庐县村庄建设规划导则（试行）》。
　　2、审批管理与批后管理。在农房规划建设审批管理过程中，大致可分为二个阶段：第一阶段（2008年5月前）程序大致是乡镇、街道村镇建设办接到建房户申请后，当地村镇建设办即规划员与国土局派驻乡镇、街道人员一起对申请建房户进行建房资格审查，现场踏勘，对符合建房条件的提出选址意见及规划设计条件并给予发放规划与土地两类建房审批表，而后由经办人负责审批事宜。第二阶段（2008年5月后），程序上和第一阶段雷同，不同的是在审批上对两类建房审批表进行了二表合一，县城市综合执法局备查。审批管理上，县城与建制镇规划区农居民建房实施批前备案制，乡、集镇村庄规划区农居民建房实施批后备案制。而在农房规划建设批后管理过程中，近年来我们一直没有把这块工作切切实实地去抓好。
　　3、建设管理。在该项工作中，各乡镇、街道村镇建设办只是在农房规划建设审批中，要求建房户与承包的农村个体建筑工匠签订一份施工合同，建房户开工前对其房屋进行建筑施工放样，大都没有真正做到踏勘、定点、放样、验线与跟踪管理五到场。
　　4、农房施工质量与安全管理。据统计，近五年来农村住宅施工中发生施工质量事故与工伤事故近十件。如:桐君街道桑园村的杨明亮户在房屋建至七层时发生楼板下塌；富春江镇上泗村陈星根户、俞赵村应金德户、分水镇玉泉村徐少珍户、凤川街道皇甫良军户、合村乡岭源村唐永根与郑德荣户在房屋施工中由于安全维护措施不到位，各发生不同程度工伤事故，其中一人七级残废，一人一级残废，一人成为植物人, 一人伤亡、一人三级残废、另一人重伤。百年大计，质量为本，是我们在质量与安全管理工作中的唯一宗旨。作为县建设主管部门，近几年分别制订了农村建房技术导则与桐庐县农居民建房安全生产告知书，并发放到各乡镇、街道，但有部分乡镇、街道在农房施工质量与安全管理上没有积极地去做，宣传也不是很到位。
　　5、建设与施工承包。在农房建设前，建设方（建房户）与承包方（个体工匠）大都不办理建房施工保险，除此外，还存在很大的纰漏，就是建房户在上报农房审批时所附的个体工匠材料与其在建房中实际承建的个体工匠不是同一个人，他包括建房户上报农房审批资料时造假和无证工匠向有证工匠借资质证书，并支付一定的管理费或是借证费。导致上述现象产生的原因是审批管理与把关不严所致。
　　6、工匠培训与持证上岗。据统计，全县农村个体建筑工匠3000余人。2004年6月，建设部取消了村镇建筑工匠从业资格审批项目，我县于2005年恢复了对农村建筑工匠业务技能培训与持证上岗制。新证上岗培训1200人次，核发培训合格证书1200本；年检年审培训6000人次。工匠持证率40%。
　　7、违法与监管。据统计，近年来我国农房建设量每年维持在6亿平方米左右，有个数据显示，1998年-2000年，每年农房拆建量达3.11亿平方米。一些经济发展较快的地区,农房已经建到了第三代,个别地方甚至建到了第六代。以我县为例，2006年农房建设879户，建筑面积 528363㎡；2007年农房建设1169户，建筑面积595418.5㎡；2008-2011年每年维持在55万平方米左右。那么每年有这么多的农房建设，违法建房难免发生。违法建房包括批少建多、批东建西、未批先建等。以县城辖区内28个行政村为例，2007年违法建房140户(新建、拆建)，占地面积14300.37平方米, 建筑面积32718.66平方米；2008年违法建房253户，建筑面积13310.2平方米；2009年违法建房216户，建筑面积11116.2平方米；2010年违法建房193户，建筑面积10310.9平方米；2011年违法建房295户，建筑面积16200.5平方米。其他各乡镇街道违法建房现象也有，比较突出的是横村镇。针对大量的违法建筑，2008年1月，县政府在县城桐君街道二次设立了县违法违章建筑调查处理与拆除办公室。在监管方面，县城中的违法建筑归城市管理综合行政执法局管理，部分建制镇设立了城管执法大队，配合乡镇查处违法违章建筑。
　　8、信访。关于建房的信访事件日益频繁，通过县长、市长公开电话或直接信访，主要是投诉与违法建房相关事件。就县城桐君街道辖区来说，据不完全统计，信访事件平均每日一件。
　　9、领导的重视度。任何一项工作的开展、工作的好与坏与各级领导的工作重视程度是息息相关的。在相关的规划法律法规中，也明确了乡镇、街道一把手负责村镇规划工作。而在村镇规划工作中，有些领导注重的是政绩工程，对农房的规划建设管理工作并没有把其摆放到工作中重要位置。
　　三、农房规划建设管理问题与矛盾
　　1、规划设计与规划审批。我县虽完成了大部分村庄建设规划编制，但起点不高，质量较粗糙，可操作性不强。一个规划的完稿、论证到批复与实施，由于没有附以相关政策的配套，以致各镇乡、街道村镇办在农房规划审批中，不能真正地完全地按村庄建设规划予以审批。比如，规划中涉及农保用地、涉及他人土地使用权、涉及供电及其他设施等等。而这些所涉及的问题如果在规划中没有切实可行的相关政策配套，就会给我们的规划审批、规划实施带来一定的困难，最后形成规划规划，纸上画画，墙上挂挂的一个负面效果。
　　2、规划设计与规划建设。至目前为止，我县共计完成了158个村庄建设规划编制，包括村庄整治规划与农居点建设规划。但在实际建设中，我们发现实际建设与规划并不相符。简单的说，规划一排农房是10栋住宅，在建设中由于某些原因，最后是一排只能建造5栋或是8栋；还有，规划中，在村庄主道与次道的衔接上，设计人员按规划要求作出了道路转弯半径与道路弧形的大小，而在实际建设中，建房户并未按规划进行施工放样。以上现象经分析，原因大致有以下几点：一是有的建房户财力比较雄厚，建造一栋农房圈起半亩土地甚至更大；二是有的建房户因社会关系，不按规划进行建设或是少批多建甚至未批乱建；三是有的建房户因宅基地调解问题，不能按规划进行建设。我在2007年的违法建筑调查中，曾发现桐君街道春江村周家农居点规划中就有上述现象发生。这就是规划设计与建设间的矛盾。
　　3、建设管理与审批管理。2004年7月1日《行政许可法》颁布并实施。随着该法的颁布实施，县住建局制订了《桐庐县农居民建房审批管理实施办法》，已报县法制办。各镇乡、街道村镇办在各项规划审批中也逐步加以规范，部分镇乡、街道还结合当地实际制订了农居民建房审批管理办法。审批管理上，我们制订了农居民建房批前备案制与批后备案制。尽管如此，我们在建设管理上还没有跟上去，还存在很大的纰漏，没有较好的硬件措施与办法，造成审批与建设两个不同的结果。
　　4、建设与施工承包。在农房建设中，施工承包方大都为农村个体工匠。对建房户与个体工匠来说，有一个由谁办理建房施工安全责任险的问题。除此外，我们在乡村建筑市场检查中发现一个工匠一年内承包多栋农房，有的十余栋，而在施工现场连个人影也没有发现。这属于超越资质承包与违法转包，是一个性质较严重的问题。再是无证工匠向有证工匠借资质证书承包，并支付一定的管理费或是借证费，严重扰乱了建筑市场。
　　5、农房施工质量安全管理与批后管理。2004年7月《村镇建筑工匠从业资格管理办法》被取消，农民建房几乎不受建筑领域相关法规的约束，对施工资质、施工监理、材料选用、抗震防灾以及住宅验收等方面，均缺乏强制标准和规范。结合实际，我县对农房的审批作了严格的要求，即建房必须有具有资质的设计单位设计的施工图或农村住宅通用图一套，承建方必须是具有资质证书的个体建筑工匠或施工单位。虽作了一些硬性规定，但在批后管理中由于没有完善的法律法规、相应的管理制度以及规划管理机构设置上的问题，使得大部分建房户在实际施工中，随意更改图纸，有的甚至干脆不用经批准的图纸，让工匠完全按照建房户的意愿、想法来建造现象越来越普遍。                                                                 
　　6、管理者与被管理者。在农房管理上，大部分规划员只充当了一个规划管理与审批管理的角色。因为规划员中大都没有执法证，同时也没有足够的时间与精力去参与农房的建设管理。而在被管理者中的对象是普通建房户，其自身素质参差不齐，且大都缺乏法制观念，规划意识不强，更是没有一种大局意识。故我们的管理者在做好规划管理与审批管理的同时，要做好农房的建设管理更是难上加难。
　　7、违法与处罚。近几年来，农村违章建房现象日益严重，具代表性的是桐君街道与横村镇两地违法建房较为突出。关于违法建房的信访件也比较多。为此，县政府于2008年1月7号专门成立了桐庐县违法违章建筑调查处理与拆除办公室。县政府对县城规划区内的违章建筑分别组织了较大规模的集中拆违16次，县拆违办也分别组织了数次的集中拆违，共计拆除建筑面积达50000余平方米。但在对违法建筑处罚中，存在一定的问题与难度：一是按照法律程序，对违法建筑调查立案至处罚（包括罚款和拆除）时间上需2-3个月，而在这几个月中，一栋农房的主体也已基本完工，从而给处罚带来一定的难度；二是在违法建筑处罚中领导说情，使调查处理工作失去天平，引起群众的不满，以至群情激愤；三是在对违法建筑的处罚中，相关部门有互相推委现象。四是拆违力度不够，震慑力还不够强，一拆到底的决心不足。虽然我们拆违的面积不小，但因拆除的大部分是附属用房，拆除的住房较少。
　　四、农房规划建设管理研究与对策措 施
　　在县委县政府的正确领导下，在县建设局的正确规划以及社会各界人士的共同努力下，我县的城市、城镇建设搞好了，城市的品位也逐步提高了，招商引资环境也日益凸显。农房规划建设管理工作中，在规划设计、规划审批、规划宣传、技术服务上也是更上一层楼。然而，在农房管理中，由于缺乏一些相关的配套制度与硬性措施，使得与农民生产生活息息相关的农居住宅建设问题与矛盾日益突出，农村的脏、乱、差、违建四大现象与新农村建设有悖而不同，影响了城乡建设一体化的进程。
　　从规划建设角度讲，城市、城镇规划建设管理是集科学性、技术性、综合性较强的一项工作，就好比是一串葡萄；而农房规划建设管理工作是城市、城镇规划建设管理工作的一个分支，就好比是一颗葡萄。我们知道，颗颗粒大而甜的一串葡萄很受人们喜爱，如果一串葡萄中有几颗腐烂的或是质变的葡萄夹于其中，就会受到人们的抛弃从而让人不屑一顾。有这几颗腐烂的或是质变的葡萄，就会影响我们整个城市与城镇的建设和发展、影响我们整个城市与城镇的品位与形象、甚至影响我们的生活质量。所以一个城市、城镇的规划建设固然重要，但我们在抓好城市、城镇建设发展的同时，也不能忽视了农房的规划建设管理工作的重要性。如何进一步加强农房的规划建设管理工作，切切实实抓好这项工作已是迫在眉睫。下面结合我县实际，就如何更好地开展农房规划建设管理工作，提出以下几点建议与措施：
　　一、高度重视规划、严肃规划、科学制定规划、认真贯彻规划。
　　首先，任何一个良好的建设成果，离不开一个完善的规划、一个科学严谨的规划、更是离不开认真与严肃地执行规划的工作态度。操作上，应严肃规划，五年不变就是五年不变，不得随意更改或是不按规划操作。
　　其次，在村庄规划或是农居点规划中，立足本地、放开眼界，按照“集约占地建房，一户一基”的原则，应注重前瞻性强、布局合理、规模适中、高起点、生态环境好的规划设计理念。
　　三是加强规划修编力度。在以往的村庄建设规划、整治规划与旧村改造规划基础上宜开展一轮调查与研究工作，对较早编制的，不具可操作性的、尚存在一定缺限性的规划须及时加以修编、补充，予以完善；规划设计中，我们应结合每个村庄的实际情况包括村庄地势地理，村风村貌、风俗文化而编制设计出不同品位与风格的村庄规划。规划中应明确村庄规划区内各个组团或各个区块的住宅户型。在设计效果上，我们应注重住宅的立面效果多方案设计，即一个户型采用多种立面效果。
　　四是依法行政，严格农房建设审批管理。严格按照《城乡规划法》《土地管理法》和政府的有关规定，把好农房建设审批关，依法办理《村镇规划选址意见书》。严格执行规划中的各项规定，包括相关规划设计条件。如建房位置、用地面积、建筑立面、层高、檐口高度等。审批上，坚持一户一宅、建新房拆旧房原则。除使用二表合一制外，严把建房资料审核审批关，无图无证不得审批。严禁未批先建，批少建多、批东建西、一户多基的现象发生。一经发现，必须以违法查处。
　　二、建立规章制度与配套管理措施，完善相关法规，进一步加强建设管理力度。
　　（一）建房必须按图施工，承包工匠必须有证承包，个体工匠必须有证施工，缺一者应严格按违法查处。
　　（二）个人住宅开工之前，应经乡镇、街道村镇建设办放线；其基础工程或隐蔽工程完成后，应经村镇建设办验线，方可继续施工；房屋竣工后，应当按规定向乡镇、街道村镇建设办申请竣工规划验收；未经验收或验收不合格的，县国土局不得为其办理房屋土地登记、土地使用证核发等手续；乡镇、街道供电所不得为新建农房安装电表。
　　（三）加强批后管理力度。切实履行好踏勘、定点、放样、验线、竣工验收五到场工作制。
　　（四）乡镇、街道村镇建设办切实抓好农房建设的质量监督工作，对于违规新、改、扩建房的坚决予以制止，质量不合格的不予竣工规划验收。要高度重视农房建设中的质量安全问题，把安全生产责任制层层落实到村、社、施工单位和有关部门，确保无重大安全事故发生。
　　（五）加强领导，实行考核。各级各有关部门要切实加强对农房规划建设管理工作的领导，做到主要领导亲自抓，分管领导具体抓，村干部自主抓，一级抓一级，层层抓落实，真正把农房规划建设管理工作的各项措施落到实处。对一些具有典型意义、重要位置和部位的建房审批，从布局到层面、到户型、到色彩，主要领导一定要亲自过问，亲自审批，接受公示，阳光规划，阳光审批。切实落实农房建设管理工作责任，明确责任制，责任到人，责与利相结合。同时，要加强督促检查，强化考核。要对农房建设管理和拆违工作一并进行考核，把这项工作作为各单位目标考核和干部政绩考核的重要内容，加大管理工作的考核力度。
　　（六）严格执法，加强现场监督检查。对各种违法建设行为要及时进行纠正、制止和查处。各乡镇、街道及所辖村委会（社区居委会）对违章建筑负有发现、报告、制止、协助拆除违法建筑等日常监管责任，应当配合相关部门搞好监管工作。一经发现违章建房，应从严从快查处。对经制止而继续违法建设的，各乡镇、街道应采取给予断水、断电等措施。公安、供电、执法等部门要给予强有力的配合与支持。
　　（七）“疏”“堵”结合，务求实效。我觉得对规范农村住房建设管理工作最有效的方式就是要做好“疏”和“堵”。堵就是拆违，各级各有关部门要抓住当前拆违浓厚的氛围，对违法建筑坚决依法拆除。疏就是依法审批，要严格执行审批制度，理顺办事程序，提供优质服务，提高办事效率。同时，要与“百千”工程、宅基地复垦、下山移民等有机结合起来，使我县农房建设管理工作真正取得实效。
　　三、进一步加强拆违力度，提高拆违工作的影响力与震慑力。违法建筑的处罚是农房管理工作顺利开展的有效保障。各乡镇、街道宜开展一次违章建房（居住用房）的调查。对符合村庄规划、城镇规划的，违法建房户自愿要求补办建房审批手续前提下，需向政府交纳行政处罚款与房屋质量安全鉴定费用，建设、国土部门给予补办相关建房审批手续。对不符合或是严重影响村庄规划、城镇规划的，应依法坚决予以拆除，决不姑息。各个乡镇、街道可以结合实际，组织制定集体大拆违行动方案，抓2户以上典型，特别是村两委会成员或村党员干部违法建房的。
　　四、进一步加强规划宣传，营造浓厚氛围。各乡镇、街道和县有关部门要充分利用广播、电视、黑板报、标语、横幅等各种宣传媒体，大张旗鼓地进行农村住房建设相关法律、法规和政策的宣传，切实提高广大群众的法制意识，让全民都知法、懂法、自觉地守法。