浅析现行土地税费问题和对策

摘　要：土地是民生之本、发展之基、财富之源，土地税费金不仅是国家财政的重要支柱，土地税费金的制度更要承载着复杂的经济社会关系，是促进资源合理利用、调节土地经济社会关系最直接、最有力、最重要的杠杆，本文对此加以探讨，并提出相应建设性意见。

关键词：土地税费 土地税 耕地占用税
　　目前现行土地税费中存在税少费多，保有税少，流转税多，国有土地出让收入占比高，税制不合理，耕地占用税率低等问题，本文从土地税制本身及其引发的问题角度对现行土地税费进行分析。
　　一、土地税费设计不合理问题
　　（一）保有环节税费轻。
　　房地产流通阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，但是我国现行的房地产税制对这一阶段的调节力度过大，导致税费负担过重，影响了房地产资源的正常流通。对房地产保有阶段税收政策则不到位，一方面国家投资建设了基础设施及提供了公共商品和服务，由此带来了房地产的增值，但是却无法参与房地产增值的分配，另一方面这种政策不到位也导致了房地产资源的闲置和利用的低效。这种“轻保有”的局面，房地产保有环节的税负较轻，尤其是在地方财政收入的相对比重较低，已经难以反映土地和房地产价值的变化。1994年~2008年城镇土地使用税和房产税平均收入仅占全国地方财政收入总量的4.18%左右，占全国税收总量在2.37%左右。
　　目前我国房地产税制政策基本上是不卖不税，不租不税，一旦租售，则数税并课，造成房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重。如对土地而言，取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低，起不到调节土地级差收益，促进高效、集约用地的作用；对房产而言，保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税，起不到作为财产税对收入分配进行调节的作用。
　　房产保有环节的城镇土地使用税和房产税中，城镇土地使用税额仅为每平方米不到10元(实际征收中最高征收标准只有7元)，房产税按照房产原值和房租征税，使得公共部门无法充分获取土地增值收益，难以起到调节作用。只有提高保有环节的比率才能打破重流通轻保有的局面。
　　（二）耕地占用税率低
　　耕地占用税是国家为保护现有土地资源，对占用耕地从事非农业生产建设的单位或个人，依据其用地面积，按照国家规定的标准一次性计算征收的一种税。　根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》，耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。各地区人均耕地面积不同，征收额度也有不同，最高可达每平方米40元
　　从几年前耕地占用税政府收入使用‘不低于’或‘明显高于’的模糊提法用于‘三农’方面十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例。”再到中央‘一号文件’的提法相对明确，耕地占用税税率提高后，新增收入全部用于农业”， 严格规定了耕地占用税税率提高后使用。随着政策的变化，各地区已经进行了调整，提出切实可行的措施和做法
    耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用，全国平均每平方米因占用耕地而征收的耕地占用税仅为4元左右，尚不到建设投资额的1%。“耕地占用税是地方税，在地方收入中占的比例不大。近年各地都在提高税率，有些地区提高了四倍甚至更多。征收耕地占用税的初衷是为了保护耕地，由此提高的收入全部用于农业，更能体现‘取之于民、用之于民’的要求
　　二、土地税费引发的问题
  （一）税轻费重使地方政府过度依赖土地出让金收入
　　中国拥有价值逾二十五万亿元的国有土地资产，但国内土地市场长期秩序混乱，违法占地等土地滥用现象严重，亟待全面整治。??一是违法批地用地，违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等；二是违法违规出让土地，违法划拨供地、协议出让、擅自减免地价等；三是违规设立各类“园区”，土地浪费问题严重；四是土地交易秩序混乱，划拨土地和集体土地非法入市，隐形交易，土地收益流失。
　　?滥用国家土地主要原因有：地方领导法制意识不强，有法不依，人为干预土地审批、供应和执法；基层管理松弛，人员素质不高，对土地市场调控和监管不力，甚至执法犯法；执法不严，以罚代法；一些法规政策尚不健全完善。
　　２０１０年土地出让收入增长较快除土地供应规模大幅度提高，土地招拍挂出让的比重上升，全国地价总体水平上升，征管政策的调整等因素的影响外，东部的各省市土地收入比较多是这些地方的房地产市场状况、经济发展水平、土地的稀缺程度决定的。
　　有权威人士表示，当前国有土地市场中存在的突出问题，既有长期遗留尚未解决的，也有市场发展过程中新出现的问题。这些问题如不及时解决，将会严重浪费资源，滋生腐败，影响土地市场的健康发展。因此，在全国范围内进行治理整顿土地市场秩序势在必行例如2007年，土地出让金占地方财政收入比重最高的四川省，这一数字达到67%，而青海省仅为2.4%。一次性收取几十年的土地出让金，大大提高了地价和建设成本，是导致商品房价出现泡沫的重要原因。另外，这种土地批租制实际上是将后50～70年的土地收益一次性收取，是本届政府在花后届政府的钱，是“寅吃卯粮”搞建设，其结果必然导致对土地的滥用，不利于城市土地资源的可持续发展。
　　土地有偿出让是根据国家的土地法等有关法律法规收取的收入。土地收益的高低与经济发展状况，房地产市场发展状况，以及土地的供应量的多少密切相关的。地方政府收取了土地出让收入以后，全部纳入了基金预算管理，当地政府不能拿土地收入去弥补公共财政的一般性开支。　要严格按照规定合理使用土地出让收入，加强政策执行情况的监督检查，确保土地出让收入安全、规范、有效的使用。尤其是按照现在的规定，土地出让的净收益，首先要更多地用于农田和水利建设，用于保障性住房建设。我国土地税费制度从体制上看是重费轻税。应借鉴印尼土地税费制度的改革的经验，由重费轻税过渡到建立合理的土地税。印尼土地税的收入占整个GDP的2%3%，发达国家也就占GDP5%6%，很少有超过10%的。中国则主要征收土地出让金。２０１０年中国国国有土地有偿出让收入２９３９７亿，比上年 增长１０６．２％。全国财政收入为8.3万亿元，土地出让金收入占财政收入比重高达30%多。而且各省政府财政对土地出让金的依赖程度差别巨大。但是土地费的收入没有成为稳定的财政收入。而在发达国家，地方政府50%60%的收入来自于土地税。由重费轻税过渡到建立合理的土地税是现代税制的要求，既缓解土地紧张的矛盾，保护农民的权益，又能让土地税成为稳定的财政来源，因而能减少政府的短期化行为
　　（二）以土地和土地收入为抵押的各种地方融资形成高额的地方债务。
　　所谓融资平台公司，即由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。
　　地方政府通过融资平台公司抵押土地，或者以土地相关收入为担保进行“疯狂”融资，造成已经超过地方财政收入的数倍的地方的隐性债务及利息，如果没有约束地方政府的过度支出行为的财政规则，而且很多还款主要依靠土地出让的收入。如果地方的土地出让收益出现缩水，会使土地抵押贷款出现信用危机，个别地方政府可能会因资不抵债而陷入破产的困窘境地。
　　地方政府利用融资平台公司进行土地抵押融资确实存在违规问题：一是地方政府不走正常的出让程序就用于抵押的土地，还有把一些机关办公楼、水库，甚至绿地等公共设施用地或用集体土地进行抵押融资；二是银行方面监管不严，对挂牌成交资产进行虚估，超值抵押，实际价格远远低于土地有的高达10倍之多。
　　对于查出的问题，国家督察局会督促地方进行整改，严禁地方政府越权抵押。对于因个人原因造成的违法违规贷款，将会依照相关程序对责任人进行处理。此外，国家土地督察局也希望通过此次清查，让地方政府建立一套土地抵押登记审核责任认定的长效机制。
　　国家土地督察局会在检查中发现土地超值抵押非个案，除督促地方进行整改，严禁地方政府越权抵押、超值抵押外，更要有合格的抵押标的物的抵押贷款；对于个人原因造成的违法违规贷款，将会依照相关程序上报，并对责任人进行处理；通过检查希望地方政府建立一套土地抵押登记审核责任认定的长效机制。另外国家审计署和银监会也对地方的融资平台进行全面审查。今年国家审计署18个特派办和37家地方审计机关从3月1日起对31个省（区、市）和5个计划单列市的政府性债务进行全面审查。银监会则按季对地方融资平台进行检查。
参考文献：
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