关于县区政府融资平台发展探索

摘　要：政府融资平台是地方政府主导型投融资模式的探索和创新。本文从县区地方融资平台建设和发展的角度，肯定融资平台建设对地方经济发展的促进作用，分析存在问题的原因，提出规范和促进县区政府融资平台发展的建议。

关键词：县区级政府；融资平台；投融资模式
　　长期以来，我国各级地方政府在筹集中长期建设资金方面一直面临着融资渠道单一、间接融资程度低等问题，为此，各地地方政府纷纷创新投融资模式，及时搭建了一批具有经济实力的融资平台，采取股权转让、发债、银行贷款、信托等方式筹集建设资金。特别是2008年下半年国家实施积极的财政政策以后，地方政府的基础设施投资热情更趋高涨，也使融资平台飞速发展。本文就县区融资平台的发展，存在的风险和隐患及规范促进其发展进行论述。
　　一、政府融资平台成立的必然性
　　在当前财政金融体制下，发展政府融资平台有其必然性。一是地方政府筹集经济建设资金的最优途径。长期以来，我国各级地方政府肩负着促进地方经济发展的重任，这一职能的实现需要大量的资金用于发展地方产业、企业，改善公共领域设施和服务等，而多数地方财政却长期处于赤字状态，且在当前财政体制下，地方政府缺乏相应的负债渠道，当期财政资金难以满足各方面发展需要。尤其在当前金融危机形势下，为落实和配合国家积极的财政政策，各级地方政府必须扩大资金来源，弥补巨大的配套建设资金缺口。因此，通过构建各类融资平台，通过银行贷款、发行债券、发行集合类理财产品等渠道快速筹集资金，成为地方政府的最优选择。
　　二是满足银行贷款条件的最佳选择。在当前监管体制下，金融机构为中小民营企业发放贷款一旦出现风险，必须承担全额责任，而为大企业或有政府担保的大项目发放贷款，即使出现风险也往往能够免责。因此，各金融机构在贷款营销和审批过程中，普遍存在“喜大厌小”的情况，对大企业、大项目的贷款营销积极性和审批通过率明显高于中小企业。为通过银行筹集建设资金，各级地方政府必须拥有符合银行贷款条件的大企业，而通过捆绑国有资产组建融资平台，则可以在最短时间内将资产规模做大，满足金融机构贷款条件。从银行角度看，在当前条件下政府融资平台是优质的合格贷款人。政府投融资平台的经营模式使抵押、担保等风险控制措施得以落实，符合现代银行资产经营和风险控制理念，加之城市基础设施建设项目具有融资规模大、建设周期长、收益长期稳定的特点，对银行信贷资金吸引力较大，因此，银行对政府投融资平台贷款热情较高，进而对地方政府筹建融资平台起到了推波助澜的作用。
　　二、县区政府融资平台现状及存在问题
　　县区级政府融资平台作为最基层的融资平台，通过借助和集中政府信用较好地实现了资金筹措，解决了基础设施建设资金不足等问题，在当前地方财力有限、基础设施投资巨大、配套资金不足的背景下，融资平台对于拉动地方经济发展，扩大内需具有现实意义。但是数量众多的县区级政府融资平台，融资规模却相对较小，管理也不够规范，在发挥积极作用的同时，其自身也面临着一些突出的问题和困难。
　　（一）多数融资平台没有独立的运行机构。
　　多数县区级政府融资平台仅仅成立了公司，没有设立单独的运行机构，法人由行政机关人员担任，日常管理由财政局某个科室负责，未设监事会，导致内部制衡机制、外部监督机制弱化。
　　（二）融资压力巨大。近几年，各县区城市基础设施建设投资规模日益扩大。由于改善城市面貌既可以满足社会需求，也可以直观体现政府业绩，因此，各级政府在制定中长期工作规划时，大都提出了大规模的城建投资计划，绘制了宏伟的城市建设蓝图。政府投融资平台作为融资和项目实施的主要载体，承载的融资压力巨大。
　　（三）融资渠道单一，融资成本高。由于许多县区级投融资平台净资产规模有限，缺乏良好的财务形象，在与金融机构的融资谈判中没有比较明显的优势，难以开拓出多元化的融资渠道。因此，县区级投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。在与银行的贷款谈判中，因自身经济实力比较薄弱，也难以取得象市、省级融资平台那样的优惠条件。以烟台为例，市级融资平台谈判贷款利率一般比基准利率下浮10%，且根据用款需要随时提款，但是县区级融资平台自身融资不仅无法取得下浮的比率，还需要一次性提款，使得融资成本可能比市级能高出一倍。这样的负债结构和融资渠道，一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大做强。
　　三、县区级政府融资平台发展的探索
　　为规范县区级政府融资平台运作，促进其充分发展，提出以下建议：
　　（一）充分发挥市级融资平台的作用，在推动市区建设的基础上，以市带县，建立多元化的县区建设投融资机制。
　　1、取消区级融资平台，由市级融资平台统一为区级政府融资。
　　（1）市区统一融资的优势。区级融资平台人员不足，管理弱化，在与金融机构的谈判中缺乏取得优惠条件的优势。市区统一融资使得区级政府融资渠道更加顺畅，融资成本极大的降低，又使市级融资平台规模进一步扩大，谈判优惠更加明显，也容易实现多渠道筹集建设资金。
　　（2）具体运作方式。区级政府负责各自区域的项目筛选，并将批准的建设项目于前一年报送市级融资平台，市级融资平台进行项目整合后向金融机构申请贷款。贷款核准后，区级政府负责项目实施及管理，每个项目设立独立的建设机构，贷款资金直接由市级融资平台拨付项目建设单位。现在，国家开发银行的贷款一般都是这样的运作模式，但是商业银行的贷款仍然各自为政。从国家开发银行贷款的运行看来，此种方式操作规范，权责明确，提高了区级政府融资效率，降低了融资成本，非常值得借鉴。
　　2、县级融资平台整合。充分发挥县政府的信用优势，实行土地储备中心和县城投公司两块牌子、一套人马，建立完善的“借、用、还”一体的法人治理结构。实行土地统一储备、城市统一经营、重大项目统一建设。县级融资平台在业务上受市级融资平台管理和指导，人事财务等由县政府管理。此种整合，壮大了融资平台实力，使资产调拨更加顺畅，还款资金也更有保障。
　　3、加强融 资平台管理
　　为了充分发挥县区融资平台的作用，县区应成立金融合作工作领导小组，做好信用建设工作。除了划拨城投公司可经营城市资产和赋予特许经营权外，必须设立政府偿债准备金。县区政府主要领导、分管领导、各相关部门负责人及城投公司董事长参加的金融合作工作领导小组，负责解决融资过程中的相关问题，充分发挥政府组织协调优势，指导融资平台的建设，促进融资平台法人治理结构不断完善，实力不断增加，信用等级不断提升，管理不断规范，现金流不断增强，还款能力和资产质量不断提高，以市场业绩、市场方法实现政府的投融资管理能力，确保融资平台现金流的充足。
　　针对融资平台发展过程中出现的各种问题，国家出台了一系列的整改和规范措施，随着各种制度的完善，相信融资平台的发展能为地区经济注入更大的活力。