城中村改造中公共服务设施开发运营模式探析—

摘　要：近几年，我国许多大中城市都在改造提升城区范围内的城中村。部分城市的城中村改造工作已经取得了阶段性成效，但改造后的公共服务设施项目的开发运营还处于零散阶段。可以选择公共服务设施工程项目融资代建制，或通过综合开发实行村民投资参股经营，也可以进行分阶段的建设时序控制等模式，这些开发运营模式对于城中村改造工作的深入推进起到较大的作用，也有利于城乡一体化的有序建设。

关键词：城中村改造，公共服务设施，开发运营，模式
　　“城中村”是我国城市化进程中的特殊产物，集中反映了我国农村城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，具有复杂的历史背景和社会经济根源，其存在严重影响了我国城市化进程。以昆明为例，昆明市主城区249 平方公里范围内，有城中村336 个，面积近20平方公里，建筑面积达3800 多万平方米，仅常住人口就达76 万。其中西山区就有城中村115个，是昆明四个行政区中城中村数量最多的一个区，占昆明整个城中村数量的34%。如此数量巨大的城中村严重影响了城市的整体形象，制约着社会经济的进一步发展，造成了诸多的社会隐患和城市问题，成为城市现代化发展的严重障碍。
　　一、现状分析
　　近几年，我国许多大中城市都在改造提升城区范围内的城中村。如2008年2月，昆明提出用五年时间改造提升完成主城建成区范围内的城中村。经过两年多的运作，西山区城中村改造工作已经取得了阶段性成效，大部分片区确定了意向投资人，完成了教育、医疗卫生、环卫等布局布点规划编制工作，拆迁、征地及回迁安置房建设等工作也在逐步推进。随着城中村改造工作的不断深入，项目的开工建设，其后续的相关问题也提到了日程上，特别是城中村改造后的公共服务设施项目，其是否能够较好的开发运营成为了衡量城中村改造项目是否成功的一个重要指标。
　　西山区城中村改造绝大部分都已确定了投资意向人，涉及投资意向人40多家。从城中村改造的进程看，有相当部分片区的专项规划已通过审批，开始进行征地拆迁前期准备工作，如房屋入户测绘，签订拆迁补偿协议；而有的项目已开始进行拆迁，有的项目拆迁工作已进入尾声，还有部分项目完成土地交易，开始进行工程项目的建设，但也存在部分片区正在进行规划的编制和调整。从回迁安置房建设情况看，只有部分片区启动了回迁安置房建设，绝大部分计划在2010年底或2011年初启动回迁安置房建设。从目前来看进展比较快的项目是为13号片区的北地块、20号片区的一期、30号片区的一期和32号片区，其中规模比较大的是30号片区一期的南亚风情第壹城。但基本都处在主体已完成建设，封顶断水、外围进行绿化施工或装修阶段，业主还未入住，所以其相关公共服务设施的开发运营，如生鲜超市或幼儿园等都还处于零阶段。
　　二、存在的问题
　　目前的城中村改造项目中，普遍存在开发成本普遍太高，市政及公共配套设施不足；加上公共服务设施的非营利性，很难吸引非政府资本介入开发运营。这些都严重制约了城市整体服务功能的提高和生活质量的改善，同时也影响了城市的现代化形象。而对于现已运作的一些居住区的公共服务设施而言，经过笔者的调研发现，普遍存在如下问题：
  （一）规划管理思路的影响。
　　由于长期受旧规划管理思路的影响，加上城中村改造项目的商品化开发如此迅猛，以至于规划管理的思路还没有适应城中村改造项目的开发环境。规划管理思路没有随着管理环境的变化而做出适时的调整，是造成城中村改造项目公共服务设施不合理的原因之一。原先旧的规划思路是按照配套建设指标将城中村改造项目公共服务设施纳入小区，由各开发商分散建设，这种规划管理思路造成了建设不成规模、管理经营分散、核心项目较难保证相应建设规模的现状。
  （二）开发管理模式不合理。
　　现行的开发管理模式上,实行的是“谁开发，谁配套”的运作模式，这样就导致公共服务配套设施分散，规模较小的现象，未能带动城市功能的有效聚合和发展。所谓“谁开发、谁配套、谁建设”的配套模式,其实是沿用计划经济体制下摊派指令的作法,忽略了不同性质产品的供给特点以及不同社会主体之间内在的利益差别,因此就会产生一些不合理的现象。
　　现行居住区投资开发模式是由各开发商投资开发住宅和与之相应配套的公共服务设施。现实开发过程中，一个居住区往往由若干个开发商共同开发，各开发商对自己所要承担的配套内容原则上没有异议，事实上不同的公共服务建设项目的投资回报率是不一样的，其中有一些属于非盈利性的建设项目。显然，大家都会倾向于回报率高的项目先开发，而滞后开发建设非盈利性项目，所以这种分散投资开发模式必然会导致公共服务配套建设不合理。
  （三）开发商的综合开发意识不强。
　　由于受到房地产开发的资金约束，客观上会使开发商不自觉地形成“重住宅楼开发，轻公共服务设施配套开发；重住宅楼单体设计，轻小区环境和景观设计”的开发定式，不同地区、不同项目均存在综合开发意识不强的现象。
  （四）相关的法规制度不健全。
　　现行关于居住区公共服务设施配套建设的指标是在20年前就制定的，指标中好多配套内容现在已出现变化，而且配套建设规模也不再适应现代人们的生活方式和年龄结构。还有关于公共服务设施配套建设费的收取和管理办法也不明确，不同地区管理居住区公共服务设施建设的政府主管部门也不一致等等。
　　三、切实可行的公共服务设施开发运营模式选择。
　　在公共设施开发运营的模式上，既能适应盈利性公共设施满足市场机制的运作方式，同时又保证公益性的公共设施的落实，就需要提出新的公共设施配套模式。要打破现行的开发管理模式上实行的“谁开发，谁配套”的运作模式，并且将建成后的日常运营结合在一起。可以考虑以下几种模式选择：
　　（一）公共服务设施工程项目融资代建制。
　　是借鉴BOT/ PFI国际先进管理方法和实践经验，将公共服务设施工程项目、项目融资和代建制联系起来,构建公共服务设施工程项目投资建设管理成套的模式框架。首先，项目公司从政府处获得公共服务设施工程的特许经营权，承担从筹资、建设、经营的项目全寿命周期任务；其次，项目公司将其中的部分或全部实施内容交于工程(管理)公司管理、建设和运营。所确定的项目公司、工程管理公司、工程公司、 运营公司等都是通过竞争获得合同,且有完整的准入和退出机制。
　　（二）通过综合开发实行村民投资参股经营。
　　城中村可以尝试撤消村委会,组成股份公司, 将村中村农民变为公司股东,按《公司法》经营配套的公共服务设施。在新形势下探索投资参股经营投入方式，为城中村经营的结构调整、农民的增收创造条件，增强农民抗御市场风险的能力。具体做法可以参照三种模式来做：
　　1、在政府指导下，由村股份公司独立承担公共服务设施的建设和运营工作。这种做法的优点在于村股份公司参与公共服务设施的建设和运营工作，获利丰厚，开发积极性高；由于其代表了大多数村民的利益，村民的积极性较高，利于相关工作的进行。但是这种模式对村股份公司的经济实力、技术力量以及经营管理等都是一个考验，以现在村股份公司的实力较难保证，相应的会带来整个片区公共服务设施的综合效益下降。另一方面，由村股份公司承担全部开发过程，难以实现设施运作的最大价值，由此产生居民对村股份公司的信任度不够，较难接受村股份公司的独立承担。
　　2、由政府和村股份公司共同组建城中村公共服务设施开发运营公司，可通过相互控股，共同经营的方式来完成城中村公共服务设施的前期工程。当前期开发完毕时，通过招标的方式，由运营商完成后期的配套和运营。这种做法的优点在于政府监控力较大，政府、运营商和业主三方之间可以实现共赢。政府可以利用公司经验及经营管理能力，控制城中村公共服务设施的开发运营质量，增强居民回迁后生活的便利性。改造前期工作完成后，运营商介入到配套和运营工作中，并统一规划、统一安排城中村公共服务设施的配套和运营。此时如引入知名的运营商，可借助其品牌，技术力量、丰富的地产开发经验，提升片区档次和形象，获取物业的最大综合价值。如西山区城中村改造项目中的“润城”，就准备与昆明市的名校合作，以提升整个居住区的品牌价值。
　　3、在政府指导下，开发运营商与村股份公司共同组建城中村公共服务设施开发运营公司，负责城中村改造后，公共服务设施的前期开发建设和后期运营等所有工作。这种做法的优点在于开发运营商的经验丰富、经营管理能力和技术力量强，参与城中村公共服务设施开发运营有利于保证整个片区的开发档次与品质。村股份公司参与开发运营工作，也有获利的机会，所以开发的积极性也较高，村股份公司代表了村集体和村民的利益，利益统一有利于开展工作。开发运营商与村股份公司共同承担可充分利用双方的优势，保证开发运营工作的进行，同时对于今后的运营也较为便利。但是在运作中要注意开发运营商的较大股权，掌握城中村公共服务设施开发运营公司的经营管理权，以保证项目的高标准、高质量的开发。
　　（三）PFI (私人主动融资Private Finance Initiative)。
　　私人主动融资是指政府部门根据社会对基础设施的需求,提出建设项目,通过招投标,由获得特许权的私营部门进行建设与运营,并在特许期结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府,而私营部门则从政府部门或从接受服务方来收取费用以回收成本的项目融资方式。结合城中村改造中公共服务设施配套的实际，可以考虑在此架构下设立PFI项目促进中心,在有关PFI项目的论证、评价、融资、保险、经验交流等方面向政府和民营企业提供咨询服务。在推行PFI模式的过程中,应根据项目的特点和民间资本的实力,灵活地选择运作模式和运作流程。公共服务设施包含的项目种类繁多，有大型的超市、医院或学校，又有规模较小的服务性项目，不同的项目对开发运营商的运营能力以及资金要求各不相同。因此,在运作方式和流程方面应符合项目特点以及回迁居民的生活要求，相对灵活，不宜太过统一。
　　（四）分阶段的建设时序控制。
　　建设利用时序应与其发展规模相适应的开发策略模式作为发展模式，其首要原则是符合政府开发规划的调控要求和市场需求，使有限资源提供和建设时序符合最佳的发展途径。
　　第一阶段，在规划信息的利好促使下，先期开发建设临近主城的部分中密度住区的公共服务设施。先期开发临近主城的住宅片区，利用主城边缘区的配套设施的便利，满足开发前期的需求，同时相应的建设一批较有影响力的新型公共配套设施，为后续的建设发展提供一定的基础条件。如西山区的南亚风情第壹城项目，虽然建设还未完工，但其配套的如大型商场、电影院等设施的宣传，已使该项目成为周围片区的地标性项目。
　　第二阶段，利用大型公共服务设施的建设契机，完善其主导功能片区的周边多功能服务设施的开发。合理配置一定规模的中小型公共服务设施，共同支撑主导功能区的活力和人气需求，塑造全新的新型居住区形象。
　　第三阶段，可持续地发展其他区域的服务设施配套。利用前期开发所带来的优势进一步吸引其他项目中公共服务设施的开发建设，以满足小区域内回迁居民的生活需要。并且提升了城市整体的品质和形象。
　　“城中村”改造工作具有重大现实意义和深远历史意义。目前，很多城市已经全面提速“城中村”改造工作，对于如何统一规划、开发和运营城市公共服务设施，增加文化、绿地、休闲娱乐、学校、幼儿园、医院等公众事业和生活服务设施问题的研究，有助于改善民生的重大“民心工程”，也有利于高起点规划不同的业态分布，促进现代服务业发展。

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