我国电力市场化改革的措施探讨

摘　要：电力发展中的突出矛盾，看起来是发展中的问题，其实质还是体制、机制和制度问题，传统计划经济的体制性障碍依然存在，市场配置资源的基础性作用就十分有限。电力行业不实现计划经济向市场经济的转变，就不可能从根本上改变长期积累的结构性矛盾和粗放型经济增长方式。坚持科学发展观，促进电力工业更好更快发展、解决前进中的矛盾和问题，根本出路在于深化改革。本文将对我国电力市场化改革的措施进行阐述。

关键词：电力企业； 市场化； 改革； 措施
　　近年来，我国电力市场化改革取得了一些成就，但与发达的市场经济国家相比，中国的电力市场化改革有两个显著特点：首先，我国正处于从农业社会走向工业社会的经济转型期，如何在提高效率的基础上，促进电源和电网建设的协调发展，保证电力的有效供给将始终是中国电力工业的重要任务；其次，我国也正处于从计划经济走向市场经济的体制转轨期，市场发育尚不成熟，如何在不断建立和完善市场经济体制的过程中，建立有效的电力市场运行机制，还有许多问题需要进行认真研究和探索。推进电力市场化改革既是一项复杂的系统工程，也是要经过一个长期努力的过程，笔者认为应从以下几方面入手。
　　一、坚定改革方向，立法先行，以国家强制力保障改革实施
　　市场是优化配置资源、提高效率的基础性手段，我国电力市场化的改革方向不能动摇，但也不能操之过急，必须遵循科学发展观的要求，实事求是，依法、依规稳步推进。建议尽快制定我国《能源法》和修订《电力法》，先以法律形式确定电力体制改革总的目标、方针和步骤，再依法设计和实施改革方案，使改革有章可循，有法可依，有利于通过国家法律的强制力，减少改革的成本和阻力，平衡、协调各方面的利益关系，处理好改革与发展、稳定的关系。
　　二、健全改革机构，总体设计.统筹实施
　　应国家设立统一的能源行政管理机构，归口负责电力体制改革工作。由该机构在系统研究、论证的基础上，总体规划设计电力体制改革方案，提出切实可行的步骤、措施，分阶段实施。要保证改革的系统性、连续性和可操作性，注意各项改革和发展措施之间的有机衔接，避免“单打一”和“短平快”，防止互相脱节和冲突、出现类似厂网分开后不能及时竞争的尴尬局面。
　　三、做好改革过渡时期的政策制度设计和技术、信息及人才储备等工作
　　我国电力体制改革已拉开序幕，开弓没有回头箭。当前电力改革不能停滞观望，也不能急于求成。必须放眼长远，在改革目标和我国现实国情之间找到合理的操作路径。
　　1.先在条件具备省份或区域进行改革试点，允许探索多种模式和方法，积累成熟经验后再推广。目前我国大面积进行区域电力市场竞争的条件尚不具备，因此，要拓宽思路，竞价范围不一定机械地局限在区域市场，也可允许先以省为主体进行试点，辅之以省际和区域之间的电力交易竞争，组合形成“准区域市场”；具备区域竞价条件的地区，应直接在区域市场范围内竞价。竞价形式也不要限于统一的市场平台和现货交易，可采取自愿签订合同、竞标、省间临时交易等灵活多样的方式。过渡时期，对暂不具备条件竞价的地区，可实行“对标”管理办法，即以已竞价市场为标准参照系，对未竞价地区考虑其差异性后实行对照监管，促使其主动降低成本、提高效率。同时，在这些地区继续推行上网标杆电价、煤电价格联动、电价分类结构调整和电力需求侧管理等既定改革政策。
　　2.尽快培育、扶持市场主体，发展双边合同交易，完善市场体系，平抑市场风险。在当前我国经济发展和电力供求的特定环境下，追求竞价上网并不是当务之急。在稳妥推行现货竞价试点的同时，大力培育、发展长期合同制的双边或多边交易才是可行的途径。因为现货市场竞争风险不可控，且易形成市场联盟或操纵，只有建立在各方自愿的基础上的双边或多边交易，对电价涨跌有较理性的心理预期和应对措施，才能平稳消纳电价下降或上升的风险。
　　对发电侧市场主体而言，为改变国有资产“一股独大”的现状，可考虑出售部分国有发电资产并对企业进行股份制改造，引导企业上市，引入外资、民资等战略合作伙伴，促使发电企业产权多元化，真正按现代公司制度运作，建立起决策制衡机制，自我约束，自担风险，才能有效避免目前出现的各大国有发电企业“跑马圈地”、把风险留给国家的情况，也才能从机制上规避发电企业之间的恶性竞争。出售国有发电资产所获资金可作为国家专项基金进行管理，统筹用于解决电力发展、电力改革搁浅成本或社会保障等问题。完成此步骤后，可在统一制定并公布电力建设规划、水土、环保等标准的基础上，逐步有序放开电力市场准入，从根本上改革电力项目审批制度。
　　3.逐步实施电网输、配分开，改善网架设施和结构，为扩大电力市场范围、加大竞争力度创造条件。输、配分开的主要目的是实现电网公司输电网络业务与零售业务在功能上分离，使独立输电价格发挥作用，为建立批发和零售市场奠定基础。若输、配分开后不能马上实行售电市场竞争，则分开意义不大，相反会带来电网安全以及输、配公司苦乐不均等问题，留下类似厂网分开的后遗症。因此，输、配分开的关键是市场体制建设，而不是输、配资产划分与组织重构。要在风险分析评估的基础上，把握好分开的程序和时机，建议首先在内部独立核算、模拟分开的条件下进行电价机制和交易制度的设计，相关问题处理好后再进行输、配电资产和机构分开。同时，要加快电网建设与改造，改善网架设施和结构，为扩大电力市场范围、实行全面竞争创造物质条件。
　　4.综合运用金融、财税等手段，规避电力市场风险。从长远看，为促成区域市场建设，减弱电力市场竞争对各省经济和各利益主体的影响，可借鉴北欧等国的经验，利用现有的证券和期货市场，增设新的交易品种，逐步建立全国性的电力交易金融市场，为市场主体规避风险提供载体和手段。在财税政策方面，建议针对当前暴露出的一些突出问题进行制度创新，如对电力企业统一实行消费型增值税，减轻水电、新能源等税负，设立电力改革专项基金，调整增值税分配返还比例等，以避免改革对既得利益调整过大，促进公平竞争。建立以上配套改革措施，实质是调动全社会力量支持和参与电力改革，从而从整体上减弱电力改革的风险，促使改革平稳推进。
　　总之，我国电力的市场化体制改革实施以来，极大地推动了电力工业的市场化进程，给电力工业带来了深刻的变化，在促进电力工业发展、保障电力安全、改进电力企业管理和改善供电服务质量等方面发挥了重要作用。改革推进过程中，电力行业保持了各项生产经营活动和建设项目的正常进行，保持了干部职工队伍的基本稳定，保证了电力供应，做到了安全生产。