对公共财政倾斜“三农”问题的思考

摘　要：

关键词：
一、财政支持“三农”政策的现状
　　近年来，国家财政认真贯彻落实中央、省有关文件精神，十分重视农业、农村和农民工作，全面贯彻落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，对“三农”实行“多予少取放活”的方针，积极落实支农惠农的各项政策和措施，围绕解决“三农”问题做了大量卓有成效的工作。在财政支农资金的安排上，坚持“两个高于一确保”的原则，即财政预算内支农资金当年预算安排数增幅高于一般预算安排数增幅，当年财政支农资金增量高于上年，确保当年财政支农资金支出进度不低于95%。在支农资金的管理使用中，围绕提高农业综合生产能力，突出基础设施建设、围绕发展规模高效农业，突出农业产业化、围绕改善农村居住环境，突出生态示范村建设，管好用好土地出让金和财政支农“打包资金”，支持农业综合开发，提高支农资金的使用效益。金融部门充分发挥涉农金融机构支农主渠道作用，加大信贷投入，为发展农村经济提供服务。目前，城乡社会事业快速发展，农村产业结构不断优化，农业综合效益逐步提高，农民收入逐年增加，农村生产生活条件不断改善，农村经济呈现出持续健康发展的良好态势。
　　尽管财政支农政策有了很大的成效，但还是不可避免地出现很多问题。
　　（一）财政支农资金投入不足，且支农支出占财政总支出的比重呈波段性下降趋势
　　（二）财政支农结构不尽合理，不利于农业的可持续发展
   （三）财政支农方式不合理，政策工具缺乏灵活性
   （四）财政支农管理体制不完善，资金使用效果不明显
　　二、财政支持“三农”政策存在问题的原因分析
　　（一）财政管理体制不顺，存在上级财政集中下级财力等问题
　　（二）县级财政预算安排财政支农支出资金少
　　（三）县级政府各部门管理财政支农资金体制不顺，管理职能交叉重叠
　　（四）资金使用中存在重要钱、轻管理，挤占挪用资金，套取骗取项目资金等问题
　　三、完善中国公共财政框架下的财政支农政策
　　（一）逐步加大国家财政支农力度，确保财政支农资金稳定增长
　　在公共财政框架下，财政支农的界定是以市场是否失灵为依据，而农业生产的根本特点和农产品的特殊性质决定了农业是存在市场失灵的领域。
（二）优化财政支农结构，提高财政支农资源的配置效率
　　财政支农支出的增长推动农业产出的增长，农业产出的持续增长又进一步推动了政府增加财政支农的力度。
　　（三）调整财政支农方式，灵活运用多种财政支农政策工具
　　根据国际农业支持政策的调整取向，改进补贴方式，减少对中间环节的间接补贴，增加生产环节的直接补贴，提高财政政策效率；农业补贴同农产品质量、环境保护、生态建设等挂钩，鼓励可持续发展的经营方式；注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，支持农业保险业务的全面展开。
　　注重财政支农政策工具和方式的多样化和灵活性。除价格补贴保护外，利用财政贴息、投资补助等多种手段，引导社会资金投入农村的基础设施建设；强化对农业税收杠杆的利用，通过启动免征农业税政策和其它税收优惠政策直接增加农民收入；利用财政投资融资手段优化农业信贷体系，促进农业和农村地区的发展。
　　（四）完善财政支农机制，提高财政支出效率
　　一是理顺支农资金管理体制。目前支农资金分散，管理多头，政出多门，效益不高。二是调整支出结构。三是提高财政支出管理效率。另一方面，省对基层的项目直接到县，减少中间环节，确保资金落实到位，同时给予县级充分的项目申报自主权，减少行政干预。
　　四、财政支持“三农”政策今后的发展趋势
　　（一）支持力度将不断加大，财政支农资金投入的稳定增长机制初显雏形
　　近几年，无论是用于“三农”的财政投入数量增加或是比重提高都非常明显，保证财政支农投入不断增加是稳定增长机制的初步形成。目前主要体现在四个方面，一是《中华人民共和国农业法》规定，财政用于农业的总投入增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。二是新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。三是开辟新的支农资金渠道，国有土地出让金用于农业土地开发的比重不得少于15%。四是运用各种手段调动和鼓励其他社会各方面资金投入农业农村。
　　（二）市场化取向将逐步增强，公共财政性质将逐步凸现
　　随着社会主义市场经济体制的建立完善和公共财政体制框架的形成，政府在“三农”发展中的事务逐步明晰，按照市场经济条件下政府职能的要求，财政支持“三农”开始由过去直接支持农产品生产经营为主向支持农产品生产经营和农业市场体系完善并重转变，支持重点主要放在农业基础设施建设、农业科技进步、生态建设、农产品市场体系建设、农业救灾抗灾等体现公共财政性质方面，即使支持农产品生产经营也主要向关系国计民生方面的粮食、棉花等大宗农作物方面。
　　（三）体现统筹发展明确，支出“二元”结构开始打破
　　从2003年起，随着农村税费改革试点的全面推开，财政支出安排中的“统筹发展”倾向逐步显现。在支持城乡统筹发展方面，加大了对农村农民发展的支持力度，逐步减轻农村居民的税费负担，实现城乡居民均等享受公共财政提供的公共产品、公共服务和承担均等的税收义务；在支持农村社会经济发展方面，全面落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策，通过支出增量调整和加大转移支付力度，加大对农村教育、卫生、文化等社会事业发展的支出。
　　这些基本趋势是积极的、正面的，符合全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹发展”的要求，对于促进城乡社会经济协调发展和全面建设小康社会无疑都具有积极的重要意义。相信在党中央、国务院各项方针政策的指导下，财政支农政策逐步完善，以更好地促进农村社会经济协调发展。
参考文献：
　　 1．于国安，《 坚持用科学的发展观统领农业财政工作》，《财政研究》，2004年第5期
　　2．胡德仁、刘亮，《加入WTO后我国财政支农政策目标定位及政策选择》，《财政与税务》，2002年第7期