创新途径，全面推进城乡一体化发展

摘　要：城乡二元结构是中国经济社会发展进程中的阶段性产物，造成了城乡经济社会发展的不平等和不平衡，严重制约了全面小康社会的建设。党的十七届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制机制，作为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务放在突出位置。治理城乡二元结构必须进行制度创新，实现城乡一体化发展。文章在分析二元结构对经济社会发展的影响、城乡一体化发展的必然性及重点和难点的基础上，提出了如何创新体制机制，全面推进城乡一体化进程的思路建议。

关键词：城乡二元结构；城乡一体化；创新体制
一、城乡一体化是经济社会发展的必然
　　中国正急剧地走向现代化。“现代化”是一个整体的概念，它表明的是一种从农业社会走向工业社会、从乡村到城市、从自然经济到商品经济的运动，是经济社会发展的必然，实现城乡一体化也是这种发展的必然。
（一）实现城乡一体化是人类社会发展的需要
　　城市和乡村本为一体，在自然经济条件下，社会生产力的发展水平低，城乡之间差别比较小，城乡关系呈一体化状态。商品经济出现以后，以第二、第三产业为经济主体的城市，比以第一产业为经济主体的农村具有更高的劳动生产率，能够创造出更多的财富，此时的城乡差别凸显，城乡逐渐从空间上分离，并由此产生了经济、社会、环境等方面一系列的差别。社会分工促进了生产力的发展，是历史的必然。但当人类社会、经济发展到一定阶段以后，城乡的分离和差异过分悬殊，又会对社会生产力的进一步发展造成压力。随着经济社会的进一步发展，经济的重心又将会逐渐由城市转向“城市—乡村”地域，城乡系统也将趋向统一融合。人类社会发展史证明，城市与农村由一体到分离，再由分离到一体是人类社会发展的必然趋势，是被当代许多国家城乡关系发展所证明的普遍规律。
（二）实现城乡一体化是城乡二元结构转换的需要
　　城乡二元结构是任何国家发展经济不可逾越的阶段，它的存在有其历史必然性和合理性。但是城乡二元经济结构已经越来越成为城乡协调发展的瓶颈，对我国的经济和社会发展造成了负面影响。一是城乡二元结构造成了城乡市场的差距。二是城乡二元结构限制了生产要素的流动。三是城乡二元结构弱化了市场机制的作用。当前我国城乡悬殊的城乡差异，导致农村人口大量涌向城市，造成城市资源紧缺，环境拥堵。而农村则因土地减少、人口流失、农业萎缩而出现经济萧条，阻碍整体社会生产力的发展。因此要从传统的乡土社会向现代社会过渡，就必须要打破传统的二元结构束缚，要求城乡在相互吸收先进元素的基础上重新融合，实现城乡一体化。
（三）实现城乡一体化是实现全面建设小康社会的必然发展途径
　　目前，我国已经进入了全面建设小康社会的新时期，但是我们应该清醒地看到，由于城乡二元结构问题的存在严重阻碍了城乡经济的协调发展和全面建设小康社会的进程。城乡发展很不平衡，特别是在居民收入、基础设施、社会事业和公共服务等方面还存在明显差距。全面建设小康社会，最艰巨最重要的任务在农村；只有建立城乡一体化制度，打破城乡分割的二元体制和政策限制，从制度上构筑城乡经济社会发展一体化新格局，统一城乡规划建设与管理，才能化解农村中诸多的矛盾和问题，才能实现城乡经济社会的和谐发展、协调发展、可持续发展，确保到2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标。
二、实现城乡一体化发展的重点和难点问题
（一）城乡居民收入增长失衡，收入分配差距增大
　　我国城乡人均收入水平在1978至1995年期间通过克服收入分配上的平均主义，加强激励机制，提高了生产效率，使得农村居民人均收入迅速增加，城乡居民收入差距曾一度缩小，1984年达到了改革开放以来的最低点，由1978年的2.57倍下降至1984年的1.54倍。但随着城市经济体制改革的全面展开，农村经济体制改革几度陷于停滞，导致城乡收入差距急剧扩大，由1985年的1.86倍上升至1994年的2.86倍。从1996年到2004年，城乡差距逐年扩大，城乡收入差距之比始终维持在2.5倍以上，而2002年至2009年，在名义差距上都超过了3倍。究其原因，国民收入再分配制度对城镇的倾斜是主要原因，我国国民收入再分配制度的实施，无论是在改革前，还是在改革后，都明显体现了对工业的倾斜，对城市的倾斜。90年代以来，财政支农的比重一直呈下降趋势，农业财政支出占国家财政总支出的比例远低于农业在国内生产总值中的比例，这与农业在国民经济中的地位与作用极不相称。除再分配外，城镇居民收入来源方面比农村居民更多元化也是重要原因之一。居民收入来源可以分为两大类：劳动收入和非劳动收入。城镇居民的收入途径较之农村居民更为多样。城镇居民的收入不仅仅包括劳动收入，他们还可以通过租售房屋，购买股票等非劳动收入的方式获取收入，而农村居民由于受到劳动能力、资产、社会关系等的限制，不管在土地上耕种还是进城打工，都只是从事直接生产劳动，只有劳动收入，收入来源的方式比较单一。
（二）农村劳动力转移失衡，城乡就业差距扩大
　　自1990年以后，随着我国工业化和城市化进程的加快，农村资源加速向城市流动，最典型的就是土地资源，大量的土地资源被以低廉的价格，通过公益性和非公益性的形式被强制征调到工业和城市里。当土地向城市快速流动时，农村劳动力向城市转移却受到了结构和制度两方面的限制，一方面是工业及至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，使得非农产业产值增长远远快于劳动就业的增长，由此造成农村剩余劳动力进入非农产业领域就业困难；另一方面是受城乡二元结构体制约束，我国的城市是关住城门搞城市化和现代化，把大量的土地吸走后，却将大量的农民排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与土地的占有着关系就会恶化，财富分配也越来越尖锐。
（三）农村供给滞后，城乡公共服务、社会保障严重失衡
　　我国在建国初期的“重工轻农”工业化发展战略，造成城市现代工业部门与传统农业部门对立的二元经济结构。而随后陆续出台的户籍制度、粮油供应制度、劳动用工制度等一系列制度把城市人口与农村人口分割开来，从而构成了中国经济、社会发展的独特性。这种结构带来的经济利益的不平等，加剧了城乡居民收入间的不平等，造成城乡收入差距的持续 扩大，使得长期以来，农业的发展滞后于工业和其他产业。我国长期实行的城乡二元结构，把人口分为城市居民和农民，并将就业、住房、医疗、子女教育等公民权益同户口挂钩，形成了包括公民迁徙、劳动就业、教育、财产和社会保障诸多方面对农民的不平等。在我国正在构建中的社会保障制度中，以养老、失业、医疗、工伤、生育等五部分为支柱的社会保障制度对农村居民的保障仍显不足，农村居民仍显得孤立无援。农民们享受不到与城市居民同等的权利，大量人口涌入城市，造成农业经济发展水平不高，收入水平较低，没有稳定的预期收入，而面对不可预期的生老病死等问题，农民们缺乏必要的社会福利和社会保障，就会造成社会的不稳定，难以实现城市和农村的经济的协调稳步发展。
三．创新体制机制，全面推进城乡一体化进程
　　在2008年10月召开的党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，提出到2020基本建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。《决定》对统筹城乡发展的制度建设和工作举措作出了全面部署，对城乡一体化协调发展提出了体制和机制的政策保证，也对农村改革发展作出了新的战略部署，这将从新的历史起点推动农村改革发展，开启城乡一体化发展的新时代。《决定》提出，要尽快在城乡产业布局、基础设施、公共服务、社会保障等方面取得突破，促进资源城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展的融合。政府要运用财政等公共资源，直接配置资源或引导社会资源的配置，改变目前资源配置极度不平衡的状况。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，形成人才、资本、技术、管理等生产要素在城乡之间自由流动的体制机制。
（一）加大力度，缩小城乡收入分配差距
　　首先要加大投入，拓宽农村居民的收入渠道。由于农村居民普遍存在没有非劳动收入，而主要是因为农村居民缺乏劳动能力、资金、社会关系等原因带来的，因此对农村居民的文化基础知识和职业技能进行有效的培训，提高农村居民的转移就业能力和劳动能力就显得非常重要。其次要调整和完善收入分配制度。落实贯彻“效率优先，兼顾公平”的原则。改革现行的分配制度，根据按劳分配的原则，逐步建立起适合中国国情的收入分配机制，打破城乡、行业、部门、职业以及所有制间界限，在收入的初次分配中，要以经济效率为主，实行与工效挂钩。在收入的再分配过程中，加强政府的宏观调控职能，以求社会公平，以此激励农村劳动力通过提高文化素质以及劳动技能致富。
（二）调整农业结构，统筹城乡基础设施建设
　　改变农业的弱质体制，支持农业产业化经营和龙头企业发展，加强农村现代市场流通体系建设，壮大和提升农村二三产业，发展乡镇企业，增强县域经济实力。强化和完善农业支持政策。完善农业科技推广和服务体系，加强农业科技创新和成果转化，强化以公益性为主的多元化农业技术推广服务。同时，加强农村基础设施建设，推进城乡基础设施的一体化。要按照优化生产力和人口布局的要求，加强对城乡基础设施的统筹规划和建设，逐步转变农业生产和经营方式，实现传统农业向现代农业的跨越发展。按照因地制宜、突出重点、与产业结构调整结合、择优扶持的原则，重点在良种工程、科技推广、农机装备、疫病防治、生态建设、新能源、农田水利、市场建设、产业化扶持等方面加大建设力度。
（三）妥善协调各方关系，建立健全城乡一体化发展的体制机制
　　城乡二元结构靠一系列制度安排等有形“硬件”以及由此派生出来的社会文化、心理和意识等无形“软件”配套来维持。破解城乡二元结构，实现城乡一体化发展要依靠政府的一系列制度创新，采取有效措施，不断深化改革来完成。首先要建立覆盖城乡的公共财政体制。明确各级政府的职责，建立投入保障机制；集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共品和服务；调动农村社区组织和农民参与农村基础设施建设的积极性和主动性。鼓励农民兴修水利、修建道路、实施中低产田改造工程。其次，建立覆盖城乡的社会保障体系。坚持城乡一体化的政策导向，贯彻分阶段、逐步完善地区差异的原则，建立农村最低生活保障制度，不断完善新型农村合作医疗制度，积极探索农民基本养老保险制度，加快解决失地农民的社会保障问题，完善农村社会救济救助制度。再次，建立城乡统一的户籍管理制度。建立城乡统一的户籍制度不应把它简单理解为农民变市民，机械地把统一城乡户籍制度作为改变城乡二元结构的行政性措施来推进，关键是要抹去横亘在农民和市民之间的收入和各种福利差距，须从户籍制度背后的一系列社会管理制度入手，通过缩小城乡发展的差距才能最终实现。最后，要建立完善保障农民土地权益的有效机制。
（四）统筹城乡产业发展，推进城乡劳动就业一体化
　　就业是民生之本，和谐之基、安国之策。统筹城乡就业，建立城乡一体化的劳动力市场，是国民经济和社会发展“十一五”规划纲要确定重要任务。各级政府政府要把就业作为“民生工程”的“一号工程”来实施，全力打造就业服务、技能培训、就业保障“三大平台”，为经济实现又好又快发展拓展了广阔的就业创业空间。一是要投入专项资金，健全就业服务体系。二是要完善就业服务政策。在税收、土地、资金扶持、办证等优惠政策上为外出务工员回乡创业创造宽松的环境；不断完善社会保障政策，对未参保的灵活就业人员和自主创业人员、被征地或进城就业创业的农民，给予相应城镇基本养老保险和医疗保障待遇，对参保人员在不同统筹区域间流动的前后年限予以合并计算等。三是要整合全市各类培训资源，发展社会力量办学，通过定点培训、专项培训、农民工夜校，免费开展全方位、多层次的技能职业培训，创办实训中心，开辟培训基地，强化创业指导，提高培训后的就业率。四是支持农业产业化及其龙头企业，充分发挥农业产业化的龙头企业带动农民，鼓励农民自谋出路。五是创新企业用工对接机制，实行农村网络对接，培训学校对接等方式，开创“学习→实践→就业→服务”四位一体的新型农村培训就业之路，在城乡之间架起就业的纽带和桥梁，为城乡一体化做好统筹工作。

参考文献：
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