政府投资工程集中建设的无锡实践

摘　要：政府投资工程实行专业化、集中化建设，有利于保障城市公益性基础设施建设的优质、高效、廉洁、安全。无锡在城市化加速发展过程中，逐步探索形成了“政府投资非经营性项目高度集中建设、经营性项目分类集中建设”的建设模式，有效地解决了非专业化的分散建设产生的一系列弊端。

关键词：政府投资工程；集中建设；实践

      进入21世纪以来，通过大力实施城市化战略，无锡全面拉开了特大城市发展框架，有效实现了城市空间布局的重大调整，并逐步扭转了城市化滞后于工业化的局面。伴随十多年的城市化发展实践，无锡逐步探索形成了“政府投资非经营性项目高度集中建设、经营性项目分类集中建设”的建设模式，培育形成了市公共工程建设中心、市交通产业集团、市市政公用产业集团、城市发展集团、太湖新城发展集团、市轨道交通发展公司等多个政府投资工程的建设主体和实施平台。
　　一、政府投资工程集中建设的积极意义
　　实践证明，政府投资工程项目由稳定、中立、专业的机构集中统一组织实施，而不是由临时机构（项目决策实施时临时成立，项目建成后解散）或项目使用单位分散建设，具有诸多积极意义。
　　1、有利于实现工程项目管理的专业化，提升工程建设品质和水平。集中建设机构，往往集聚了较多的专业技术人员，建立了规范系统的项目管理制度和程序，并且通过持续不断的项目管理实践，日益累积管理经验，锻炼培养一大批理论与实践紧密结合的专业人才，从而全方位地确保工程项目管理的专业化以及工程建设品质和水平。
　　2、有利于约束使用单位内在的扩张冲动，合理控制工程投资。政府投资工程项目集中到具有中立性的专业化机构组织实施，可以避免使用单位出于自身利益需要而扩大项目建设规模、提高建设标准，从而有效控制项目投资及建设规模。
　　3、有利于加强对建设项目的统一监管，从源头上预防和治理工程建设领域的腐败问题。政府投资工程实行集中建设，有利于将以往纪检监察等部门的分散监管转变为集中监管，改变原来政府投资项目由于组织实施分散，形式多样，纪检监察机关难以全面监督的局面，实现全方位的监督，从而切实规范权力运行，从机制和体制上加强对政府投资工程项目的有效监管。
　　二、无锡政府投资工程建设的主要特点
　　1、非经营性项目建设的集中化程度不断提高
　　（1）直接负责工程建设的临时指挥部、领导小组逐步淡出历史舞台。临时机构由于其临时性，导致项目业主的各项责任难以真正落实，一旦出现质量、安全等方面问题，难以追究相关人员的责任。2002年前后成立的体育中心二期工程建设指挥部、医疗中心工程建设指挥部、蠡湖地区规划建设领导小组办公室等临时机构，随着项目的建成投用，已完成其历史使命。目前，无锡现有或新成立的工程建设指挥部、领导小组不再具有项目业主职能。
　　（2）项目业主自建情况日益减少。在项目业主单位依靠其内设的工程建设部门或临时组建项目班子负责项目建设的弊端日益凸显（如人员专业性不强、项目建设程序不规范、建设品质不高、腐败高发等）的背景下，政府投资工程交由专业机构代建渐成社会共识。
　　（3）通过人员或机构的整合，政府投资工程建设的集中化程度不断提高。市市政工程建设管理处、市铁路建设处、市高速公路建设指挥部办公室等项目实施单位，伴随历次政府机构改革，其人员或机构先后整合到市公共工程建设中心，使得该建设平台不断做大，政府投资工程建设的集中化程度进一步提高。
　　（4）从建设项目的内容和类别来看，无锡政府投资工程建设的集中化程度较高。目前，国内和江苏省内政府投资工程的集中建设，主要以建筑项目为主，同时涵盖建筑、道桥和环境项目的不多，如南通市市级政府投资项目建设中心、徐州市政府投资项目代建中心均以建筑项目的代建为主。无锡市公共工程建设中心的建设内容和类别则更广，涵盖了政府投资的城市道桥、社会事业公共建筑和环境工程等非经营性项目。
　　2、经营性项目的建设呈现分类集中特点
　　对于政府投资的经营性项目的建设及开发经营，一方面根据项目的专业特性，组建成立了市交通产业集团、市市政公用产业集团、市轨道交通发展公司、城市发展集团等企业，分别负责市级交通基础设施、市政公用基础设施、城市轨道交通、保障性住房等项目的投融资、建设、经营和管理；另一方面根据新城整体运作开发的需要，成立太湖新城发展集团等，负责新城区域内的项目建设和开发经营。
　　三、进一步提高政府投资工程建设的集中化程度的建议
　　1、加快构建政府投资工程集中建设的强制性机制。尽管政府投资工程集中建设的积极意义非常明显，但由于对此缺乏强制性的规定，加之部门利益以及长期以来形成的思维惯性，使得某些项目使用单位不愿意将项目交由专业机构代建，一些已明确交由专业化建设机构代建的项目，在实施过程中也会遇到来自业主单位的阻力。反观深圳、武汉、镇江等地，纷纷对政府投资非经营性项目的集中建设管理（代建制）作出明确规定，有力地保障了政府投资工程项目的顺利实施。建议无锡在市级层面制订出台相关文件，明确规定政府投资非经营性项目一律由专业化机构负责代建。
　　2、强化非经营性项目由非盈利机构代建的机制。非经营性项目的建设，通常由财政直接出资，政府对投资控制的要求相对较高。这就要求项目代建单位出于公心，不带私利，切实加强项目建设的全过程控制。因此，非经营性项目建设的代建任务由非盈利机构承担为宜。然而，目前无锡的实际情况是，一些政府出资的社会事业项目由项目业主直接委托企业代建，代建企业获利的空间相对较大。建议无锡在构建政府投资工程集中建设的强制性机制的同时，进一步强化非经营性项目由非盈利机构代建的机制，以更好地控制项目投资，节省政府投入。