计划经济管理模式: 我国大学自主权落实的瓶颈

　　1998年以来,我国高等教育行政管理体制在落实高校自主权方面取得一些进展,但是在学科专业设置审批、学位授权点审批、招生名额核准、高校校长任命等涉及高校办学自主权核心事项等方面没有实质性、突破性的调整,仍由教育部或省级教育主管部门掌握1。这说明,我国大学自主权的落实存在一些现实的困境。对于我国大学落实办学自主权的困境,学者们进行了广泛而有意义的探讨。有学者从政府之权宜、法律之空置、制度之短缺分析了我国大学自主权落实的困境0;有学者从公共治理的角度分析了我国大学落实办学自主权的困境H;还有学者从制度主义的视角分析了我国大学落实办学自主权的困境®。笔者则认为计划经济管理模式依然是我国大学自主权落实的关键制约因素所在。这种计划经济管理模式体现在高等教育领域多个层面,妨碍了大学自主权的落实。本文主要聚焦资源配置的集权与单一性、评价单一性、行政指令主导性等三个层面,对其影响进行分析。

　　一、以公共经费的主导地位与集中性资源配置来影响大学自主权落实

　　公共经费处于大学办学经费主渠道地位。计划经济模式下政府掌握大学的主要办学资金来源,政府公共经费拨款处于主导性地位。随着高等教育大众化和收费就学政策的实施,学费在高校办学经费结构中逐渐占了一定比例,但增长空间有限。伴随着政府对高等教育在知识经济中重要性的认识以及加强了一流大学建设和普遍性地提高高等教育质量的努力,政府投入高等教育的公共资金日益增多。2006年,教育部直属大学政府拨款比例为50%,地方大学政府拨款比例为40.7%H。作为一类重要资金来源途径的社会捐赠总量很少。1996年,在美国大学收入来源中,捐赠收入占8.3%,其中公立大学为4.7%,私立大学高达14.3%。在日本,公立大学的私人捐赠占学校总收入的15%,而私立学校则高达50%以上。在英国，捐赠所占比例，一般在7%左右63。以2001年为例,这一比例在我国只有1.5%,远远低于发达国家的水平。

　　政府对大学的项目投资投入大、高度集中。除了生均拨款和事业发展基本经费拨款,政府出台的各种竞争性项目建设政策具有投入大、高度集中的特性,例如“重点学科建设、“211工程’、‘985工程’、“高等教育教学改革与质量工程“2011协同创新计划”等重要政策。对于大学来说,这些重要的项目资金成为其发展的重要公共资金来源。这些项目少则十多万元,多则百万元,甚至千万元、上亿元。在国家重点学科方面,2011-2014年,河南省对国家一级重点学科的资助是1000万元,一级学科河南省重点学科100万元68。有些经济发达省份资助水平更高。在“985工程”方面,清华大学与北京大学作为第一批建设项目,各自得到18亿元公共经费支持,少的学校也得到3亿多元经费支持。在“211工程”项目经费方面,中南大学第三期获得中央专项拨款1.29亿元,经费居教育部直属高校第9位69。“质量工程”有诸多项目，每类项目经费都在10万~30万元,甚至更多。获得国家级“质量工程”项目的大学还能得到省级配套经费。另外,各省级政府贯彻国家政策,也建设了一批省级的“质量工程”项目,给予一定财政支持。各省级政府还设立各类名目的其他项目建设。这些工程与项目成为众多大学争夺的“蛋糕”。

　　公共经费主导地位以及资源配置高度集中，限制了大学自主权的落实。在政府公共办学经费主导的情况下,我国大学资金来源严重依赖政府。在很长时间里,大学只能根据政府的要求办学,因为资金背后就是政府指令。正是由于我国大学严重依赖政府公共资金,大学办学者更多需要对政府负责,而不是向社会负责。当大学和教授们依靠政府和官员给予资源的时候,学术自由与大学自治这些观念往往被行政权力所压制,成为被忽视的对象和被舍弃的价值取向。在发达国家,政府对于高等教育都给予大量的公共资金支持。但其投入更多面向基础条件和公平,从而使公共经费更多成为基本质量保障和促进社会公平的有力政策工具。而在我国，国家教育主管部门不断投入经费,制造各种竞争性项目，以此牵引大学办学的方向与活动。这些项目尽管对于高等学校具有一定的促进、加强与提升作用，但是更多的是迫使学校把主要精力放在项目的争取而非真正依托项目提升质量和促进创新上,其提升学科水平和建设一流大学的政策目标远未实现。这些频繁出台的项目,成为束缚高校办学自主权的“糖衣炮弹”已经为高校设置了发展目标,甚至是路径,使得高校自身整日像当今国内的工程队M—样忙碌,而无暇思考自身的发展方向,不用思考自己到底想往何处去,只需按照政府主管部门项目建设的方向思考怎么做。于是,高校的实质性自主权似乎失去了存在的必要。

　　二、以高等教育评价中的主导性地位影响大学自主权落实

　　计划经济管理模式下的高等教育评价具有明显的单一性特征,特别是评价主体的单一,即对教育成效的评价显示出政府主导的特点,这也成为制约我国大学自主权落实的一个重要因素。在计划经济管理模式下“单一评估主体造成高教评估的政府色彩过浓,缺乏比较和竞争,降低了评估的客观性、公正性、科学性和可信度”。单一政府主体对高等教育的评估事实上是用国家需求代替了多样化的社会需求,这种评估模式难以充分反映现实中多种多样的需求M。

　　我国高等教育评估以政府组织的各类评估为主体。本科教学评估是我国政府组织的时间最长、范围最广泛和影响最深远的高等教育评估活动。教育部从1994年开始合格评估试点以来,到2008年进行了两轮教学评估,共评估843所高校(有些高校接受了两次评估）。后来又进行了优秀评估和随机评估,到2002年评估了254所本科学校。2003年,教育部启动了第二批普通高等学校本科教学工作水平评估,于2008年上半年结束,评估了589所高校。尽管评估在一定程度上推动了本科教学建设,但也存在一些明显的问题,最为突出的问题如下:优秀率过高13、与社会公众的印象形成反差、问题反思少、改进方向不明确以及种种腐败和弄虚作假现象。有学者尖锐地指出,本科评估中出现的种种腐败和弄虚作假现象“折射出我国高校缺乏教授治校、大学自治、学术自由的现代大学理念,因而在本科教学评估中带着强烈的行政主导的官本位色彩,而不是以社会评价和同业评价为基准来评价各种不同类型的大学。正是因为其种种问题,从2011年起,新一轮普通高等学校本科教学评估转向了分类进行院校评估:对2000年以来没有参加过院校评估的新建本科院校实行合格评估,对参加过院校评估并且获得通过的普通本科院校实行审核评估。教育部决定从2014年至2018年,开展普通高等学校本科教学工作审核评估,以便更加倚重高校自身在评估与质量保障方面的主体功能。

　　半官方评价组织独立性不强,民间评价组织评价的科学性有待提高。20世纪80年代中期以来,我国逐渐产生了一批半官方的教育中介组织,如北京高等学校教育质量评议中心(1993年)、高等学校和科研院所学位与研究生教育评估所(1994年)、上海教育评估院（1996年）、江苏教育评估院（1997年)等十余家。它们受教育部或省教育厅的委托,开展了一系列高等教育评估活动。例如,高等学校和科研院所学位与研究生教育评估所自1994年7月成立以来,受国务院学位委员会委托,承担了中国首次普通高等学校及研究机构研究生院评估、1995年度的博士点评估、2002年开始的全国研究生培养单位一级学科整体水平评估排行。教育部学位与研究生教育发展中心于2003年成立,高等教育教学评估中心于2004年成立,使得我国的高等教育评估中介组织的层级结构更加完善,也进一步表明，上述半官方性质的中介评价组织实际上是纳入政府的高等教育主管部门体系中的。这些组织及其活动带有很强的行政性、非独立性、依附性和社会合法性欠缺的特点M。这些特点决定了它们能反映的价值取向更多是政府的利益与目的所在,而非社会的利益与目的。20世纪90年代以来,我国出现了以广东管理科学研究院为代表的一些真正的民间评价组织,它们陆续开发了各自的高校排行榜。作为一种社会参与度高的比较性评估,这些民间排行活动产生了广泛的影响，引起了社会的广泛关注。但是迄今为止,这些民间评价组织在评价的科学性、影响范围方面还有待提高。从长远来看,随着政府高等教育管理职能的转变,各种类似民间评价将会具有更广泛的影响和光明的前景。

　　大学自评机制不健全,行业自律未发育成熟。大学自由离不开自主性的秩序规范,规律性的教学评估既有助于促进大学的自由精神,也有助于大学自治的成熟“高校教学评估的最基本价值就是引导大学摆脱对外部压力的屈从,确保学校中的行动者遵循基本教育规范,根据高等教育的一般规律,按照学校教育教学本身的游戏规则办学,在大学内部建立起比较完整的教育教学工作基本规范和制度系统”M。当前,很多大学还处于迎评模式下,在等待新的审核评估来启动各自的教学评估。总体而言,我国大学的教学评估并不成熟,也未形成长效机制。大学内部进行的评估主要是由学生进行的教师评价以及教学督导等进行的教师课堂评价,课程评价、专业评价、学科评价、各种学生学情调研等虽然也有,但并不规范,更缺乏持续性。大学自身只有建立完善的自评机制,形成自律精神,才能不断提升自主办学的能力。

　　政府主导的评价格局影响了大学自主权落实的空间与积极性。在这种评价制度格局中,政府占据主导性地位,不仅直接行使着评估的职能,还通过委派半独立中介组织进行评估的方式,实际控制着高等教育评估活动；中介评估机构独立性专业性不足;民间评估机构发展参差不齐;高校自评机制不健全,高校行业自律不成熟。政府与高校在高等教育评估的格局中,其关系的强弱不均是很明显的。这种局势是我国政府计划经济管理模式运行的必然结果。在这种管理模式下,政府对高等教育的发展负有最终责任,高校只需向政府负责,甚至只是高校校长需要向上一级教育主管领导负责,高校无须回应广大的社会与市场需求以及对家长负责。如果计划经济管理模式不变,则必然延续政府评价的主导地位,难以给高校预留足够的自主空间，不利于其根据自身情况来自主建构质量保障体系以及市场与社会需求应对机制,致使高校自身无须建立起规范的和负责任的内部评价体系与机制。今天,当形势已经发生变化,市场经济已经深入发展,高等教育进入大众化阶段并为广大人民群众所关切,学生交费上学,就业纳入毕业生与市场双向选择机制,需要高校向广大民众、市场与社会展示其功能与品质,需要高校摆脱政府主导评估的局势,摆脱对政府评估的依赖,构建起符合自身发展需求的质量保障体系与评价机制。

　　三、以行政指令为主导的管理方式干预大学办学自主权的落实

　　我国从20世纪90年代初进入市场经济轨道,在市场经济条件下,政府宏观调控的主要手段有立法、财政资助与收费政策、信息服务、质量评估等M。但实际上,在我国高等教育管理实践中,在立法、财政资助与收费、信息服务、质量评估等其他手段的使用并不完善和没有发挥应有的功能时,行政指令却几乎一直处于绝对主导和超越性地位。通过对部分高校领导的访谈调研发现,政府对高校仍然采用直接领导,管理手段仍然是以行政手段为主,对高校进行行政干预,在《高等教育法》规定了高校七大方面自主办学权的各个领域,都有明显表现M。政府一直在通过各种方式,在各个环节对高等教育的过程进行细节的管理,直接干预了本来应该由高校自主决策的事项。要对这些具体环节进行干预,只有行政干预来得更快,能够最快地表达政府的意愿与意志。难怪有专家指出,我国教育管理的手段完全是自上而下的指令性,把教育部称为教育计划部一点不为过23。甚至有学者明确指出,我国高等教育管理中存在政府超强控制的特点M。“国家各类教育资源通过各种行政方式如配额、命令来统管和分配,易造成统管取代竞争、相互分割、重复配置、利用率低的后果,影响高校自主办学积极性”M。在具体的高等教育管理中,特别是省级地方高等教育管理中,指令随着红头文件,甚至是临时追加的各种补充要求等,随时会影响到高校教育教学改革与管理的自主秩序,妨碍高校自主权的落实。

　　四、落实大学自主权有待解除计划经济管理模式影响,走向完全市场机制

　　计划经济管理模式背后的全能政府理念及其高度集中性限制了大学自主权的运行空间。我国高等教育的计划管理思维与模式与我国经济领域的“半统制、半市场双轨体制是一致的。半统制、半市场体制所形成的特殊利益集团及行政权力扩张、寻租的制度基础扩大等成为改革的最大阻力,使改革陷入困境。同样,我国高等教育的计划管理思维与模式所表现出的资金配置模式单一与高度集中、评估主体单一、行政指令主导等,其背后也都有既得利益集团及其所带来的行政权力扩张、寻租制度基础扩大等痼疾。教育改革难,难在计划经济的保守思想和僵化体制的制约。高等教育领域被很多人认为是我国计划经济的最后一个堡垒。计划经济管理模式的假设就是政府全能。计划经济的基本特征是经济行为的主体是政府,生产资料所有权高度集中在政府;高度的中央集权、政府计划和行政指令是经济运行的主要的手段;经济和社会结构等均服从和服务于政府计划和行政指令的需要M。计划经济体制不是重在“计划”而是在“行政控制’。“计划经济”实为“行政经济’具有唯上性、垄断性、虚假性、浪费性的特点23。“计划经济体制的本质特征是行政性计划配置资源,由此带来的问题就是经济管理权力的不断高度集中,且权力集中明显呈现两个趋向：一方面是权力由地方集中到中央,剥夺地方经济管理的权力;另一方面是权力由政府向党的机构集中”。高等教育领域的资源配置与权力配置也同样如此。也正如有专家指出的,当前教育改革的“最大困难不是改别人,而是改革自己,卸下利益的包袱才能轻装前进”M。这种制度环境限制了我国高校自主的运行空间,使得高校无法按照自主的愿望进行自主办学。

　　落实我国高大学办学自主权必须引进市场经济体制。目前改革和完善大学与社会的关系,关键在于确立大学作为独立法人实体的前提下引进完全的市场竞争机制,促使大学从面向政府办学,从高等教育质量的政府评价转向社会评价和市场评价23。而所谓完全市场经济也就是市场体制。这与党的十八届三中全会提出的深化改革思路是一致的,即要切实转变政府职能,建设法治政府和服务型政府27]16。在教育事业领域,特别要深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构M44。相信这对于“解除我国大学的计划管理思维与模式;构建多渠道资源配置模式;构建多元利益参与的教育评价;构建立法、政策、评估、信息等综合运用的宏观管理手段”具有重要的引导性。

　　本文着重强调在大学自主权落实过程中的政府高等教育宏观管理方面的制约因素,并不否认高校内部存在很多不利于真正履行自主办学责任的问题。对于政府放下来的一些权力,高校确实存在比较严重的滥用现象。但这种现象与政府计划经济管理模式不无瓜葛,如果高校不是必须全然对政府负责,而是必须要响应市场需求,必须更多依靠其在市场上的成功来决定其发展的话,高校对于自身自主权的应用会更趋理性。