“十五”西部开发总体规划实施效果评价

■编者按：国家实施西部大开发战略至今已有３年多时间为综合客观地评价３年来西部大开发战略的实施效果社科院西部发展研究中心课题组从指导方针和战略目标、基础设施建设、生态建设和环境保护、农业和产业结构调整、科技教育与社会事业、政策措施等几个方面进行了综合评价。这项研究对于确定“十五”后期以及未来西部开发的努力方向，具有参考价值。本文是这项课题的摘编稿。

■ 指导方针和战略目标

关于西部大开发的指导方针

§起步积极稳妥
近几年相继开工的西部重点项目不仅反映了现实的迫切需要，而且经过了反复的科学论证。从投资来看，近几年西部地区的固定资产投资增长率每年都高出东部和中部地区，但西部投资占三大地带投资总额的比重并未显示大幅度上升，１９９９年至２００２年４年提高２．４个百分点。

§重点切入准确
总结以往的开发教训，这项开发抓住关键环节和主要矛盾，把“基础设施、生态环境、特色经济、科技教育”作为大开发的４个重点，通过这些重点领域带动西部经济社会全面发展，同时依托这些重点区域带动、辐射周围地区和农村发展。

§政府职能到位
从近几年实施情况看，中央政府通过增加财政资金和发行国债等手段，加大了对西部的支持，西部各级地方政府在转变政府职能、提高行政效率等方面不断努力。而在大多数竞争性产业领域，政府谨慎行事，且逐步使原有国有资本退出，采取多种措施鼓励民间资本参与。可以认为，迄今国家和各级政府在西部开发中职能定位是正确的，总体上未出现明显的“越位”或“偏离”的情形。市场的作用与政府的调控得到较好的结合。

关于西部大开发的战略目标

《“十五”西部开发总体规划》提出的“十五”时期的战略目标，几乎涵盖了西部经济社会发展的所有重要内容，这些目标及其子项目构成了“十五”时期西部开发的一个比较完整的战略目标体系，我们将其归纳为７个主目标和２８个子目标。我们采用“准德尔菲法”，即主要通过研究西部开发问题的专家讨论、评议，给出各个目标的评估意见，尽管这种评估含有主观臆断成分，精确度不够高，但由于这些专家参与了大量的西部问题实地调查研究，其评估意见总体上应当是可靠的。我们的评估主要是“十五”规划目标的进展成效，将“进展成效”划分为４个等级：最好、较好、一般和较差，根据“十五”前期的实施效果，对７个主目标及２８个子目标提出评估意见。详见附表（请点击页面上方“附图”查阅）。
总体上，进展成效“最好”的是一个主目标“基础设施状况的显著改善”和４个子目标，即交通、能源、通信设施建设和首府城市基础设施状况的改善。进展成效“较好”的是一个主目标“重点治理区域生态恶化初步遏制”和８个子目标。进展成效“较差”的没有主目标，而是４个子目标，即传统工业改造、农村公共服务水平、对外开放和缩小与东部人均收入的差距。我们认为，这种评估结果虽然还需精确化，但对于确定“十五”后期以及未来的西部开发努力方向，具有参考价值和政策指导意义。

■ 西部基础设施建设

西部基础设施建设只是“适度超前”

对于西部大开发中的基础设施投资和建设，有人批评为“过度超前”，特别是其投资增长速度远远超过目前西部的经济增长速度。但我们认为，从西部大开发规划和实施过程看，应该说，目前西部基础设施建设只是适度超前，不能说是过度超前。

近几年来西部基础设施建设成效显著

实施西部大开发３年多来，国家在投入和政策上逐步向西部地区倾斜，进一步加大了对西部地区建设资金投入的力度，西部基础设施建设迈出了实质性步伐：地区干线公路网络初步形成，城市基础设施建设得到重视，通信基础设施建设迈出步伐，农村基础设施建设明显加快，落后状况有所改善，人民群众从中受益。

当前西部基础设施建设存在的主要问题

§西部基础设施仍然相当薄弱，今后建设任务任重而道远
由于西部的底子薄，尽管西部基础设施这几年进步很大，基础设施的“瓶颈”制约有所缓解，但也仅仅是一个低水平的缓解，明显带有还账性质，在很多方面仍然大大落后于沿海地区。

§一些“标志性”重大工程对当地的带动作用不够理想
“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路这些重大工程项目对工程设备的购买，并不在西部地区进行。因此，尽管这些工程项目投资巨大，但其与当地产业的关联度并不是很强，其对当地经济的直接带动不免要打一个折扣，很难实现预想的经济拉动作用。

§投融资渠道仍然比较单一，主要依靠财政和国债资金
西部大开发３年多来，基础设施的融资渠道主要还是依靠财政和国债资金。而过多的政府投入以及这些政府资金进入到了非政府投资领域，则可能产生对民间资本的“挤出效应”。因此，解决西部基础设施建设融资问题，除了继续运用中央财政工具外，还在于实现融资方式的多元化。

§应高度重视那些使农民直接受惠的中小工程项目
过去几年，西部基础设施建设主要是抓了一些带“标志性”的重大工程项目，以便通过这些项目带动民间资本进入，尽快改变西部基础设施落后的状况。在西部开发的启动阶段，这是十分必要的，也是合理的。但在下一阶段，除继续加快重点工程建设，抓紧建设青藏铁路、“西气东输”、“西电东送”、水利枢纽、公路和铁路外，西部基础设施的建设应更多地考虑安排那些能使西部居民特别是农民直接受惠的中小工程项目，如教育、卫生、医疗、文化等基础设施。这样不仅有利于缓解西部尖锐的“三农问题”，缩小城乡收入差距，而且可以使西部广大居民直接受惠，基本享受到大体一致的公共支出和生活服务水平。

■ 生态建设和环境保护

国家大规模投入保证了各项工程的有效实施

实施西部大开发以来，西部生态环境建设主要采取工程形式加以推进。目前正在实施的主要有四大工程：天然林保护工程、退耕还林工程、防沙治沙工程、草原封育工程。
由于国家的大规模投入，目前西部生态建设和环境保护正有计划地稳步推进，特别是退耕还林工程已全面启动。
从近几年的实践看，退耕还林等各项工程的稳步推进和实施，对改善西部地区生态环境，优化农村产业结构，促进农村经济发展，增加农民收入发挥了积极的作用。

存在问题及今后补充完善的方向

§现有政策还需要细化，要注意结合当地的实际
无论是退耕还林还草还是退牧还草，关键是要“退得下、禁得了、稳得住”。然而，在退耕还林还草过程中，有的地方尊重自然规律不够，不能因地制宜确定造林模式，在干旱、半干旱地区大种乔木，致使造林成活率低，劳民伤财。为了取得更好的政策效果，现有政策还需要进一步细化，要注意结合当地实际，让具体措施落实到千家万户。

§要注意将生态恢复与农民的利益结合起来
近年来，在退耕还林过程中出现了一些不容忽视的问题：如在认识上存在着片面性。有的地方把退耕还林单纯地作为扶贫工程，忽视生态目标，搞照顾、“撒胡椒面”，致使江河两岸、水库湖泊周围的陡坡耕地等重点区域得不到保障；有的地方把退耕还林当作单纯的植树造林，没有把生态目标与农民的吃饭、烧柴、增收问题以及地区经济发展有机结合起来，不仅挫伤了广大农民的积极性，而且从长远看，退耕还林的成果也难以巩固。

■ 农业和产业结构调整

西部农业发展的成就和问题

§农业发展取得长足进步
西部地区农业所占的比重较大，经济发展对农业的依赖性较强。２０００－２００２年间，虽然西部１１省市区农业增加值年均增长率只有３．５０％，略低于东部１１省市（３．８９％）和中部８省（３．７５％），但从发展趋势看，２００２年西部１１省市区农业增长速度不仅远高于前两年，而且也高于东部和中部地区。这说明，经过３年的努力，西部农业发展已取得长足的进步，呈现出快速增长势头。
西部农业的长足进步还表现在特色农业发展以及农业产业化方面。

§农业现代化水平低，产业化进程缓慢，竞争力不足
２００２年，东部１１省市人均实现农业增加值已达１４１７１元，中部８省为６９５５元，相比之下，西部１１省市（未包括西藏）只有５４６２元，仅相当于中部的７９％和东部的３９％。这说明，目前西部农业与东部地区相比仍有相当大的差距。
加入ｗｔｏ后，我国农业将受到国际强势农业的冲击和国际化大公司的挑战。这对农业基础相对薄弱的西部地区来说，形势更为严峻。

西部产业结构调整的成就与不足

§产业结构矛盾依然十分突出
一是农业基础薄弱，工业化程度较低。尽管西部地区农业在国内生产总值中所占的比重较大，但农业发展的基础却十分薄弱。同时，工业发展滞后，工业化程度较低。二是采掘、原料工业所占比重大，产业链条较短，产品加工层次低。三是基础设施落后，产业配套条件差，形不成集聚规模经济效应，难以满足工业发展的需要。四是企业规模小，产业组织分散，技术设备陈旧落后，技术和管理水平低，低水平重复建设严重。五是产品结构不能适应市场需求变化，中低档产品过剩积压，高新技术产品短缺。六是支柱产业的作用与地位不突出，竞争优势不明显。

§高新技术产业仍然十分薄弱
目前，西部１２省市区共有１３个国家级高新区，从发展趋势看，２００１年西部国家级高新区高新技术企业实现产值比上年增长５７．９％，完成出口总额比上年增长４２．３％，既高于东部和全国平均水平，更远高于中部地区。２００２年，乌鲁木齐、绵阳、杨凌、贵阳４个高新区，出口增长率都超过了３位数，增长速度迅猛。然而，由于发展基数较小，目前西部高新区经济总量占全国的比重仍然很小，高新技术产业发展基础十分薄弱。
同时，实施西部大开发以来，尽管西部地区技术合同成交金额增长速度有所加快，但其科技成果商品化和产业化的程度仍然较低。

■ 科技教育与社会事业

促进科技发展方面的成效与问题

§促进科技发展的主要成效
一是通过各种途径增加对西部地区的科技投入。据国家科技部的统计，２０００年－２００２年，国家基础研究、８６３、科技攻关等主要科技计划，以及星火、火炬和科技型中小企业创新基金等共安排了近６０个重大项目、６４５个重点项目、２５００多个课题支持西部的科技发展，累计支持经费８．６亿元。
二是围绕重点开发领域实施科技攻关、示范和推广。最突出的是，以水资源合理开发利用和沙（草）产业科技开发为中心，开展了一批重点关键技术攻关和科技示范工程，为西部特别是西北地区的生态环境、基础设施建设提供了有效的科技支撑。
三是普及先进适用技术，促进特色资源开发。三年来，结合西部经济结构调整，集成和推广了一大批先进实用技术，加快了西部特色资源的开发和农业产业化进程。
四是形成具有辐射带动力的科技创新重点区。随着西部高技术产业化的推进，在西部地区培育形成了以“两带一市两城”为重点的科技创新区域，已形成信息、生物、先进制造、新能源、新材料、环保和医药等高技术产业集群发展之势。
五是通过重大项目实施和科技基础设施建设，稳定和培养了一支较高水平的科研队伍。
六是实施信息化带动战略，加快了西部地区信息技术应用推广。通过采取“消除数字鸿沟－西部行动”，在西部建立电子政务公共信息服务平台、网络教育应用示范、电脑农业，以及西部制造业信息化工程等方面进展较快，与东部地区的信息化差距正在缩小。

§促进科技发展存在的主要问题
西部科技发展要重视解决的一个关键问题，是科技与产业的脱节问题。西部在许多产业领域拥有一定技术优势，但由于科技成果向生产转化的渠道不畅，科技成果的产业化能力较弱，以致其科技优势得不到应有的发挥。
西部的科技成果主要来源于高等院校和国家科研机构，即使在应用型科技研究开发领域，企业也不占据主导地位。在西部３７１２家大中型企业中，拥有技术开发机构的企业只有１２５９个，仅占３３．９２％。企业是科技成果转化的最主要环节，科研、生产独立运行的体制和机制导致了科技与产业相脱离的现象。我们认为，未来西部地区科技发展的主导方针，应当是强化科技与西部特色产业发展的结合，并通过科技把经济开发与生态保护结合起来。

教育和人才开发方面的成效与问题

§教育和人才开发的成效
第一，国家加大对西部地区教育事业的经费投入。根据国务院西部办的资料，３年来，国家在西部地区共安排了４８００多所中小学危房改造，建立了１００多座县级职业教育中心，重点建设了２５所高校的基础设施和１５２所大学的计算机校园网。２００２年西部地区普通高校招生规模比１９９９年翻了一番多。
第二，教育政策明显向西部倾斜。实施西部大开发战略以来，教育部相继启动了扶持西部地区教育发展的重点工程、“西部教育开发工程”，并摆在《全国教育事业第十个五年计划》的重要位置。
第三，采取对口支援等多项措施，为西部提供智力服务和师资培训。

§教育和人才开发存在的问题
一是基础教育的“基础性地位”体现得还很不够。在一些边远地区、山区、牧区和贫困地区，目前还远未实现“两基”目标，适龄儿童未入学率有的还高达３０％以上，特别是女童的入学率更低，“普九”的任务还很重。
二是作为培养实用性人才的中等职业教育未得到应有的发展。中等职业教育可以调整乃至缩短学制，减少受教育者的学习费用，对于西部众多低收入家庭无疑是非常适宜的，也为西部普及推广适用技术所需人才相适应。
三是农村义务教育的投入体制仍很不健全。在全面推动农村税费改革的同时，应当把县乡财政体制改革与教育管理体制改革结合起来，并建立一个稳定的农村义务教育投入体制。由于西部地区的特殊困难，随着国家财力的增强，应考虑将西部农村义务教育的投入由国家包起来，对于农村中小学教师的工资、中小学公用经费和危房改造以及新建、扩建校舍投入，统一纳入国家财政预算，由中央和西部省市各承担一定比例，中央占大头。同时制定《西部农村义务教育投入法》，依法保障西部地区义务教育持续稳定地发展。

§其他社会事业发展方面的成效与问题
为了使西部地区各族人民都能享受基本的公共服务，国家不仅加大支持西部的教育发展，对于其他各项社会事业如文化、卫生、体育、计划生育、创造就业等方面也有很大的推进。
目前，西部地区社会事业发展中存在的问题也还很多。比较突出的还是西部农村的医疗问题。西部社会事业的发展要进一步突出卫生事业的重要地位，加强西部农村卫生保健体系的建设，切实完善县、乡、村三级卫生服务网，特别是重视对边远贫困地区的“卫生扶贫”，彻底改变这些地区的农牧民“因病致贫”、“因病返贫”的现象，尽快实现西部地区“人人享有初级卫生保健服务”的基本目标。

■ 政策措施的评价

关于增加资金投入的政策

第一，现行对西部地区增加的财政性建设资金投入，是与始于１９９８年的积极财政政策分不开的，它带有明显的阶段性、临时性的特点；“提高用于西部地区的比重”等政策表述，不易体现对西部地区支持的力度，也难以对政策进行后评估。
实施西部开发三年来中央财政性建设资金用于西部地区的增加，不是一种专门的政府发展援助机制。一旦积极的财政政策淡出，如何保证西部地区有持续的资金投入，特别是中央财政资金投入不会减少，将是一个很大的未知数。当然，随着西部跨地区重大基础设施和生态工程的收尾，中央的财政投入不可能一直保持现有的强度，但必须要建立一个稳定的持续投入机制，比如，欧美很多国家采用的“落后地区开发基金”，这样才能确保西部大开发这项长期战略的有效投资供给。
早些时候，有关部门曾经提出向中西部倾斜的三个“７０％”的比例（即包括国债资金在内的财政性建设资金的７０％、国家政策性银行贷款的７０％、国际金融组织和外国政府优惠贷款的７０％），由于担心难以达到而不再提及。但是，这种政策指标的量化方法是可取的，不应放弃的。它不仅可以使得政策透明化，可监控，可评估，而且表明我们的公共政策制定正朝着科学化迈进。
第二，财政转移支付是各国政府援助落后地区的主要政策工具，应扩大这部分支持的规模，并尽快建立以因素法为依据的规范的转移支付制度；同时考虑实施横向转移支付的可能性；明确转移支付的目标是实现公共支出和服务水平的区域均等化。
在“加大财政转移支付力度”的政策措施中，共有６条内容，几乎全部涉及的是对西部转移支付的适用范围或支持的领域，而没有规模或比例的目标。这说明迄今所实行的转移支付大多是因某些特殊问题的需要而产生的，如支持西北地区开展空中云水资源的开发利用，对水土条件和沙尘暴进行监测、预测；对因实施天然林保护工程影响地方财政收入部分，中央财政在一定时期给予适当补助；以及对退耕还林还草和农村税费改革后财政困难的乡镇给予补助，等等，这些转移支付都明显具有不确定和临时性的特点。
第三，必须明确财政性建设资金投入的合理边界，坚持适度投入原则，尽量避免负面效应；金融信贷政策应遵循商业化原则，要严格区分政策性信贷与商业性信贷的关系。
在中央政府的政策工具中，应当尽可能多地使用财政性工具，尽可能少地使用金融信贷工具。在“加大金融信贷支持”中，原则上不应对商业银行提出支持西部的要求，即便提出，也要慎之又慎；信贷支持应主要通过政策性银行实施。

关于改善投资环境的政策

国家对西部地区的发展援助除了人财物等实物性援助外，更要重视政策成本相对较低，又是治本的制度性援助。从现有的５条制度性改革的措施（第１６至第２０条）看，体现国家对西部特有的制度创新政策还很不够。
我们认为，至少有两方面可以研究考虑。一是研究如何加大国家对西部国有经济改革的支持。西部是全国国有经济比重最高的地区，企业机制不活、包袱沉重、政府干预过多、市场发育不足都与此密切相关。应把西部作为全国国有经济改革的重点，各项改革措施可以在西部率先试点或给予“同等优先”考虑，以帮助西部地区尽快建立产权清晰、机制灵活、轻装上阵的微观经济运行主体。二是研究适当扩大西部地区政府的自主调控权。国际经验显示，适当的地方分权是增强落后地区自身努力的能力的一条有效途径。在地方税管理权、地方融资权、自然垄断性项目和外资项目审批权、所有物价管理权、边境贸易管理权等方面，都可以考虑赋予西部地区政府自主调控，以调动西部地方政府积极性，提高决策效率。