制度竞争力评价与山东的发展对策
[关键词]政府；区域竞争；制度竞争力；评价指标
一、引语
在宏观层面上，竞争力理论经历了几次跨越。首先是亚当·斯密的绝对优势论或绝对成本论，然后是在此基础上由李嘉图提出的比较优势理论，它将不同国家不同的资源禀赋和后天的生产条件纳入了经济学分析。舒尔茨的人力资本理论是对资本理论的发展，也可看作是对李嘉图比较优势理论的一种发展和延伸。波特的竞争优势理论则明确提出了生产因素、需求条件、相关产业和支援产业的表现、企业的策略、结构和竞争对手等是影响国家竞争力的要素，并且系统地展示了各项竞争力因素的关系。同时，波特还将机遇和政府作为另外两个影响国家竞争力的重要变量，指出了政府的制度和政策选择对国家竞争力的影响。但是，波特没有把政府和制度作为其分析的重点。
真正把政府和制度作为研究对象的是以科斯、布坎南为代表的产权经济学、交易成本经济学和制度经济学学派，以及以诺斯为代表的经济史学派。他们把制度纳入了经济学分析，并指出制度是比资本、技术、人口、资源更重要的影响竞争力的要素。奥尔森在对通常认为影响不同国家经济发展绩效的知识、人口密度和劳动报酬递减、资本等因素逐一进行分析后，得出结论说，知识的获取途径、人口密度、资本等都不是导致某些国家富裕而另外一些国家贫穷的根本因素，根本的因素是制度和政策。可以说，强调制度对经济发展的重要影响已成为许多经济学家的共识。
由于制度对一个国家或一个地区的经济发展具有重要影响，所以，国家和地区之间的竞争就不仅仅是关于资本、技术、信息等传统生产要素的竞争，制度竞争已成为国家和地区之间竞争的一项重要内容。有人已经注意到，在全球化时代，各国之间也存在着制度竞争。
在改革开放之后，由于政治权利和经济权利的下放，中国各省区之间已经形成了一种竞争关系。赵全军认识到，中国的地方政府已经成为颇具竞争性的、追逐各自利益的经济人。武建奇也提出了“省际经济竞争的概念”，即各省、市、自治区之间为求得本行政建制区域内的利益增加和经济发展而展开的“争取”活动，其中既有纵向的省区政府与中央政府的关系，也有省区政府之间的关系。何梦笔(hemmann—pillath)认为，像中国和俄罗斯这样的大国，广阔的地域决定了各地制度的多样性。制度上的差异性就是一场制度竞争的实验。周业安等分折了地方政府之间竞争的结构、性质和后果，并提出了市场秩序重构的建议。冯兴元则直接论证了中国地方政府之间制度竞争的概念、维度、演化及规范思路等。张五常更是将改革开放以来中国经济的快速发展归因于地方政府之间的竞争。但上述文献都没有提出制度竞争力概念并加以论述。
既然制度是一个对国家或地区的经济发展绩效有重大影响的因素，而且不同国家和地区之间存在着制度竞争，那么提出制度竞争力概念就是顺理成章的。这就意味着，不同国家和地区因制度不同而存在着不同的制度竞争力。制度竞争力的高低不仅央定着一个国家和地区当前的经济发展绩效，而且决定着其未来的发展前景。
本着完善山东制度环境，提高山东经济势力的原则，本文仅仅比较山东与经济发达省区的经济发展业绩，重点对山东省经济发展的制度竞争力及其经济发展潜力进行论证和评价。由于制度因素构成上的复杂性和隐蔽性，要对影响经济发展的制度竞争力做一个精确的评价显然是不现实的。所以，本文拟建立起一个制度竞争力分析框架，并通过将山东省的经济发展业绩与经济发达省区进行比较，以发掘出隐藏其背后的制度因素，从而对山东省经济发展的制度竞争力给予大致的评价。
二、各地制度竞争的实践与制度竞争力评价
1.地方政府之间的制度竞争
政府既是制度的制订者，也是制度的执行者。在高度集中的计划经济体制下，中央政府与地方政府在制度供应上有着不同的职能。经济管理制度是由中央政府来制订的，而地方政府仅仅是中央政府在地方的代理人，仅有制度执行的职能。因而在中央政府和地方政府之间存在一种委托——代理关系。随着改革的不断推进，地方政府不仅在制度执行上有了更大自主权，而且还拥有了制度供给的权利。也就是说，中央政府把一部分法律、政策制订的权力下放给了地方政府。
诺斯悖论认为，政府既有垄断经济权力以增加租金的动机，也有下放经济权力、活跃市场来增加税收的激励。从理论上讲，作为理性的经济人，政府的制度创新程度取决于租金收入和税收收入之间的均衡。而在当前情况下，地方政府的制度创新主要体现在减少政府的经济垄断、下放权力来活跃市场以及对市场活动的保护上。这也可以说明为什么在市场经济活跃的地区，地方政府的制度创新程度较高。因为在这些地区，政府从激发市场活动中所获取的税收大于政府垄断权力所获取的租金。但在实际上，政府的制度创新活动还受到其他因素的制约，如政府声望、政治压力等。
我们认为，政府从事制度竞争的激励主要来自于经济收入。因为在经济全球化背景下，企业投资具有很大的自由度，毫无疑问，企业在选择投资地点时倾向于成本较低的地方。除了由基础设施、人力资本等因素所影响的成本外，交易成本显然也是影响企业选择投资地点的一个重要因素。而制度的好坏不仅对基础设施建设和人力资本的培养有影响，而且还决定着交易成本的高低。一个地区要实现快速发展，就需要吸引更多的企业前来投资，这就需要一个好的制度来有效地降低交易成本。所以吸引投资的竞争从某些方面讲也是制度竞争，各地纷纷出台吸引外商投资的优惠政策就是一个例证。
中国地方政府之间的制度竞争有两个路径，一是执行好中央政府制订的制度。很多法律法规都是由中央政府制订的，对这些法律法规的执行状况也影响到市场经济的秩序和交易成本。比如合同法的执行情况，对市场经济的秩序就有很大的影响。二是地方政府利用拥有的自主权进行制度实验和制度创新。事实上，很多地方政府已经在利用这一权限进行着各种各样的制度创新，比如广东顺德的政府管理体制改革、浙江的行业协会和民营银行等。政府的效率不仅体现在高效地提供制度和公共服务，就中国的情况而言还体现在不该做的要坚决撤出来。
中国经济正处于转轨阶段，旧的适合于计划经
济体制的价值观和规范系统失去效力之后，适合于市场经济的新规范尚未建立起来。在经济发展的区域竞争中，哪个省区能够较早地建立起适合市场经济发展的新制度，它就能在竞争中获得优势。
2.现阶段的制度竞争与制度模仿
中国的改革开放实际上就是一个在放权过程中的制度试验。这种制度试验从改革一开始就大放异彩。例如，在改革开放初期涌现出来的“顺德模式”、“温州模式”、“苏南模式”、“泉州模式’’等，无不是制度试验的结果。在“温州模式”与“苏南模式”的竞争中，“温州模式”最终因为产权更明确而胜出，就是制度竞争的良好案例。这种制度试验，直到现在仍在红红火火地进行。比如四川成都市的城乡统筹改革实验、浙江、嘉兴的土地流转制度实验、广东顺德的政府体制改革等。在个别地方，甚至开始对乡镇长进行直选。正是这些制度实验，推动了中国的改革进程。中国改革过程中的许多新制度和新政策，基本上都是在某个地方实验成功后再推广到全国的。同时，由于地方政府之间的竞争，在一个地方实验成功的好制度，其他地方也会自发地进行模仿，这也客观上促进了好制度的推广、普及。
3.区域制度竞争力评价
在实践中，通常用gdp来衡量某地区经济发展的业绩，这也是各个地方政府极力提高gdp增长的原因。但单靠gdp一项指标，是很难体现某地区经济发展的真实实力的。gdp不仅无法反映产业的构成的技术等级，也无法反映人力资本的蓄积、产业发展后劲、人民生活质量等重要指标，更无法看出本地的制度状况。所以，要衡量某地区的制度竞争力，建立一个客观实用的指标体系至关重要。
那么影响区域经济发展的制度因素有哪些呢?这里我们采用诺斯的说法，制度既包括正式制度，又包括非正式的行为标准。正式制度中的诸多因素，无论是政治法律规则、经济规则和合约，都与政府的经济态度和工作效率有关。政府的经济职能可以大致分为两个方面：一是制订并执行各类法律法规。其中最重要的产权保护和经济合同运行方面的法律法规及其执行情况。二是提供公共物品。这里的公共物品既包括物质方面的，如交通、通讯、教育、保健等公共设施和条件，也包括一些政策和制度，如社会平等。政府提供公共物品的情况对经济发展有重要的影响。交通、通讯等基础设施建设对经济发展的影响是众所周知的，教育、科技、医疗保健等各类社会服务对经济发展的影响，也得到了普遍认可。例如，森认为，印度的经济发展落后于中国的原因之一，就是印度在教育、医疗等公共服务方面落后于中国。
虽然有很多具体指标可用来衡量政府的上述两方面职能履行情况，但要设计出一个详细的指标体系，并以此对山东省及其他省份的政府职能的执行水平进行比较，是不可能实现的。首先，关于政府的制度供给情况，不仅要看各项制度的制订和颁布，更重要的是看制度的执行情况。例如，各地对外商投资的优惠制度可谓大同小异，但在这些优惠制度的执行上差别却比较大。而制度的执行状况是一项很难考核和比较的指标。虽然我们都知道同样的制度在不同地方的执行状况是不同的②，但就目前来看，要用数字指标对不同地方的制度执行状况进行衡量还存在着许多无法克服的困难。本文也不可能获得可靠的数据来进行比较。其次，关于公共物品的供给状况，虽然有很多可资应用的数据进行分析研究，如，一个地区的公路长度、水电供应、通讯设施、教育、科技和医疗状况等。但这些数据并不能完全反映出政府的业绩。例如，贫穷地区的政府领导人可能会发现，因为资金短缺，他在公共事业建设上会力不从心。东部沿海地区公共事业的发展要比西部地区容易得多，这方面的指标并不能完全反映出政府的工作效率和政府官员的努力程度。第三，目前的统计分析尚未涵盖表现制度的指标。
非正式行为准则对经济发展的影响也是不容忽视的。文化对经济发展的影响已经引起了经济学家们的关注。虽然中国文化有很长的历史延续性，但由于中国幅员辽阔，不同地域之间还是存在着较大的文化差异。通常大家也认为，南方人商品意识更强。显然，地域文化也在某种程度上影响着经济竞争力。
鉴于资料收集和调查上的难度，本文将采用几个可靠的、有代表性的指标来分析政府的职能。除了几个衡量经济发展业绩的直接指标外，我们拟以技术市场成交额来体现技术水平；以私有经济在国民经济中的比重来反映政府在产权保护上的努力；以非税收收入占财政收入的比重来考核政府工作的效率；用文教科技卫生事业费的开支状况来反映政府的公共物品和公共服务的供应状况。
三、山东省与其它沿海三省份制度指标的比较
由于山东省位于东部沿海发达地区，而且长期以来山东省的经济发展也有良好表现，所以山东省也被归入发达省份。但是，山东省的经济发展与江苏、浙江和广东等省相比，还是有差距的，并且表现出不同的特征。比如，山东省各产业的资源依赖性更强、企业规模比较大、国有经济成分比较多等。为此，我们希望通过比较四个省份在各项经济指标上的业绩，以发现隐藏在这些经济发展水平和特征背后与制度有关的东西，为提高山东经济的发展潜力指明方向。
要详尽地考察山东和其他各省的制度状况，并进行明确的比较分析几乎是不可能的。因为很多反映制度状况的指标是难以测定的。所以我们只能选取几个有代表性的指标，来考量制度的某个侧面。
1.对产权保护的评价
一个好的制度，应该能够有效地保护产权。从私有企业的发展状况大致可以看出一个地区的产权保护状况。虽然从表1上看，山东的私有企业发展并不落后，①但山东的私有企业发展一直落后于苏浙粤四省，似乎是一个常识。这一点从另一方面可以得到印证，即山东国有企业的个数、总产值和总资产都高于苏浙粤。
如果单从私有企业发展状况上还看不出鲁苏浙粤等省在产权保护方面的差距的话，从“外商和港澳台投资工业企业”以及“外商投资企业年底注册登记”这两个指标上，可以更清楚地显示出山东与苏浙粤的差距。在前一个指标上，无论是单位数还是就业人数，山东都低于苏浙粤，仅在总产值和总资产上高于浙江。而在后一项指标上，山东在企业户数和投资总额上都大大低于江苏和广东，在企业户数上略高于浙江，在投资总额上却低于浙江。可见，外商投资更喜欢苏浙粤。投资动向在一定程度上能够反映出产权保护状况。由此我们可以得出结论：山东的产权保护制度不如苏浙粤三省完善。虽然我们无法对企业负担在各省之间进行比较，但据作者的典型调查，对企业吃拿卡要的现象在山东还是相当普遍的。相反，在保护私有产权、推动私有企业发展方面，苏浙粤不仅一直走在全国的前列，而且还探索出了一套经验，为国家制定私有企业发展政策提供了有益的参考。
2.对交易成本的评价
虽然许多人批评交易成本概念有无法量化的缺陷，但大家都不能否认交易成本的存在，而且交易成
本的的确确在影响着经济的发展。据《南方周末》报道，仅仅是因为一个收费站的建立，增加了来往商人的过路成本，使得大量商人歇业，导致河南的一个一度繁荣的商业小镇萧条下来。①由此可见商人对交易成本的敏感，以及交易成本对经济发展的影响。
虽然我们无法用数据指标来计算、表现交易成本，但资本的流向可以作为交易成本高低的风向标。由于资本总是朝着交易成本较低的地方流动，所以，从外商投资情况大致可以看出某地区交易成本的高低。在“外商和港澳台投资工业企业”和“外商投资企业年底注册登记”这两个指标上，山东都落后于苏浙粤，可以推断山东的交易成本应该高于苏浙粤。
3.对政府效率的评价
政府效率是反映一个地区制度好坏的重要指标之一。由于政府具有独特的政治、经济和社会地位，虽然政府要推动经济发展不一定能够取得非常突出的效果，但政府要损害经济秩序，却是非常容易的。而且无论是政府还是政府工作人员，都具有“经济人”的特征，都具有设租、寻租的激励。所以，如果没有有效的约束，政府的效率是很难保证的。由于中国各地的政治、经济、文化传统都不一样，所以，各地政府所面临的约束也各不相同，政府的效率肯定也是参差不齐的。但是，由于统计数据缺乏和公务员工作绩效不公开，要对政府效率进行评价是非常困难的。这里，我们试图用非税收收入这个指标来“窥斑见豹”地反映政府的效率。和税收收入相比，非税收收入具有随意性强的特征。可以说，政府很容易通过非税收收入进行寻租。所以，非税收收入的高低，从一定程度上能够反映出政府的工作效率。山东的非税收收入虽然在绝对值上低于江苏和广东，但在占一般预算收入的比重上，却大大高于苏浙粤，可以说，相对于苏浙粤山东省各级政府的行政行为随意性更强。
4.对公共物品供应的评价
提供人们生活所必需的公共物品，是现代政府的一项不可或缺的职能。许多公共物品的供给，是市场无能为力的或无法妥善完成的。例如道路的修建，只有政府来承担才能达到高效率。教育、医疗服务的供给，虽然也可以部分地由市场来提供，但如果单靠市场，则无法做到社会公平和公正，很可能导致许多低收入者享受不到必需的教育和医疗服务。所以，政府的公共物品供给不仅关系到人民的生活水平，而且影响到经济的发展。如果没有良好的基础设施，要实现经济快速发展是不可能的。所以，公共物品的供给可以从一个侧面反映一个地区的制度状况。
基础设施建设是公共物品供给的一个重要方面，但鉴于基础设施建设评价、比较的困难性，这里不予考虑。例如，要考核交通状况，高速公路、国道、省道长度以及交通建设投资是很主要的指标。但由于各地区面积不同，地形各异，使得这两项指标不能完全反映地方政府的服务。例如，江苏省由于面积小，山地少，交通建设就相对容易，所需投资也较少，所需要建设的公路总长度则不会太大。相反，浙江省虽然人口较江苏少，但面积相对大，山区也较多，公路建设则相对难度较大，所需投资较多，公路总长度也会较长。不能因为浙江省的公路总长度大于江苏省，就说江苏省的公路建设落后。而且，就电力、道路等基础设施而言，鲁苏浙粤之间的差别也不是太大。所以，我们仅对教育、科技、医疗等相对容易比较的指标进行分析。
从表2可以看出，在财政投资方面，山东除了在社保就业方面与苏浙粤相差不大外，其他方面均表现落后。具体地说，在人均指标方面，只有社保就业、文化体育与传媒两项指标，山东高于浙江，在其他指标上，山东全面低于苏浙粤。在教育和科技财政预算支出上，山东的人均指标与苏浙粤相比，也具有显著的差距。总之，山东的公共物品供给水平不如苏浙粤是一个明显的事实。
5.对非正式制度的评价
经济学中的制度不仅包括由政府制订并执行的法律、法规，以及由企业、组织等制订执行的规章等正式制度，还包括各种惯例、习俗、宗教等非正式制度。就对人的行为约束和塑造上，非正式制度有时候并不逊色于正式制度。要评价一个地区的制度状况，如果对非正式制度置之不理，无疑是一个很大的疏漏。经济学家们注意到，改革开放后，广东、浙江等地的经济发展，是无法用传统经济学的资本、人力资本理论来解释的。其原因是，如果用受教育程度来指代人力资本状况的话，在改革开放初期，广东和浙江的受教育程度并不高，但他们却创造了令人瞩目的经济成就。显然，当地的文化——即惯例和习俗——起了很大的作用。对此，我们有必要在资本、人力资本、社会资本之后，再引入“文化资本”概念。文化资本可以定义为，在正式的法律、法规之外，由惯例和习俗等非正式制度的影响所造就的经济效应。很显然，改革开放后，广东和浙江的商业文化对当地的经济发展起了很大作用。也就是说，他们拥有更多的文化资本。
山东虽然地处东部沿海，但在商业文化上，和南方地区相比还有不小的差距。这一方面表现在商业观念上，即山东人并没有很强的经商意识，看看在山东的济南、淄博等地做小生意的是哪里人，情况就不言自明了。另一方面也表现在创新意识上。山东人的中庸意识比较浓厚，不敢为天下先。相反，南方人则更具开创意识。特别是广东人和温州人，他们以“敢为天下先”为荣，他们的商业足迹不仅遍及全国，而且还拓展到了国外许多地方。由此看来，山东的文化资本也不及苏浙粤。 综合以上几个指标，总体来看，山东的制度状况显然不如苏浙粤完善。
四、提高山东制度竞争力的对策建议
对于经济发展来说，制度是一个绕不过去的话题。只有在一个好制度框架之下，才可能拥有一个好的经济绩效。所以，经济竞争不仅仅是经济资源的竞争，其背后的深层逻辑是制度竞争。谁率先拥有了一个好制度，谁就会在竞争中占据优势。历史的经验无数次地证明了这一点。要提高自己的经济竞争力，首要的是提高自己的制度竞争力。
通过前面的比较分析，我们发现，在制度完善程度上，山东的确与苏浙粤有着一定的差距。这也再次说明，江苏、浙江和广东的经济发达绝非事出偶然，背后有着铁一般的逻辑：它们的经济优势立基于它们的制度优势。中央的很多政策和文件都来源于它们的创新做法也是不争的事实。所以，要进一步提高山东的经济竞争力，发掘山东的经济发展潜力，就必须重视提高山东的制度竞争力。为此，可从以下几个方面着手完善自己的制度环境：
1.改变政府的执政理念，勇于创新
山东省各级政府的执政理念也受到山东中庸文化的影响，不敢为天下先，事事以中央文件是从。我们要清醒地看到，关于某种做法的中央文件一旦形成，就说明这种做法已经成熟，可以在全国推广了。也说明创造、发明、实验这种做法的地方，已经领先于全国了。比如浙江省一直实行省直管县体制，等该体制显示出优越性后，才开始在全国推广。所以，要想获得制度优势，首先要改变中庸的观念，勇于创新。等别人实验成功后再学习别人，就已经晚了。
2.转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转变
一般认为，山东的政府是强势政府，这里的意思是，山东省各级政府机构庞大、管理职能多。其实，政府的许多管理职能都是计划经济体制的遗留，已经成为经济发展的桎梏。
经济学家认为，政府的主要职能是补救市场失灵。就目前的情况来看，政府应主动撤出经营领域，专心于提供公共服务职能。政府的服务职能包括三个方面，一是执行法律制度，维持社会秩序；二是承担基础设施建设，为经济发展打好基础；三是纠正市场偏差，维护社会公平。就目前情况看，山东政府只在履行第二项职能上的表现还算可以。在履行第一、第三项职能上都不尽人意。从企业债务拖欠严重、市场假冒伪劣不绝来看，政府在履行维护社会秩序职能上的表现是差强人意的。社会公平是市场所无能为力的，在这方面也需要政府有所作为。但目前山东的收入差距之大与全国一样，已引起世人关注，这也说明，山东政府在维护社会公平方面还没有尽到应尽的职责。
现在，中国的政府机构是世界上最庞大的，对社会来说，这本身就是一个很大的负担。许多地方已经在政府机构改革方面做出了许多有益的探索，例如广东顺德对政府体制改革的幅度之大，令人惊羡。山东应该及时赶上，在完善政府管理职能的同时，着力提高政府的服务职能，建设现代型政府。
3.保护产权，促进私有企业发展
山东省的私有企业发展已经落后于苏浙粤，所以，今后应该花更大的功夫来保护私有产权，促进私有企业发展。这方面的措施包括增加对私有企业的资金支持、向私有企业提供技术和信息服务、培育行业协会等中介机构、清理各类不合理的收费项目等。
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