跨境经济合作区发展战略研究
【关键词】跨境经济合作区 国际合作 发展战略
一、概述
跨境经济合作区是指根据两国边境地区对外开放的特点和优势，划定特定区域，赋予该区域特殊的财政税收、投资贸易以及配套的产业政策，并对区内地区进行跨境海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素在此聚集，通过边境两边地区的对接，实现边境地区两边的充分互动和优势互补，实现该区域加快发展，进而通过辐射效应带动周边地区发展。
（一）跨境区域合作的特征
跨境区域合作主要着眼于地区的发展和比较优势的发挥,以促进当地的发展为目标。合作参与方多为两个或两个以上经济体边界毗邻的部分关税领土,如欧洲上莱茵地区、中哈霍尔果斯国际边境合作中心等。也有经济体全部关税领土与另一方部分关税领土进行跨境合作的情况,如新加坡、马来西亚和印度尼西亚的新一柔一廖成长三角。虽然大多情况下双方都存在合作机制,却往往没有达成正式的、有约束力的协议,需要参与方自行实施各自的政策以促成合作。
（二）跨境经济合作区的主体
从目前国内外跨境区域经济合作模式的行为主体划分，主要包含四个方面：中央政府是合作区的授权机构，也决定了它的建设思路和发展前景。地方政府是区域经济合作的主要利益代表，要和毗邻国家及其地方政府签订合作协议，并实施具体的协作管理。国际和地区组织是合作区的倡导者。可以起到协调、提供技术和资金的作用，合作过程中非常需要他们的参与和支持。企业是合作区的核心建设要素。对于多以中小企业为主的边境地区，在双边自由贸易安排协调下，主要基于区位理论和运输成本的有利条件而扩大市场和要素获取范围，通过跨境经济项目招标而拉动企业投资，实现边境地区对外贸易转型。
（三）跨境经济合作区建设存在的问题
跨境经济合作区建设中主要存在两个问题制约了其发展。第一个就是主权让渡问题。跨境经济合作区需要突破边境对生产要素流动的障碍，在此基础上进行的经济合作涉及人流、物流的管理，涉及海关监管和检验检疫管理，必然需要国家间主权的相互让渡。而国家主权的让渡十分敏感和困难，需要国家间友好的政治关系和高度的相互信任为保障。这就增加了跨境经济合作区建设的难度。
第二个就是运作的复杂性。跨境经济合作区的建设和运作涉及多方面的复杂问题，在海关监管、产业规划、行政司法、交通管理等方面尤其需要两国间达成一致。如果处理不好，束缚了生产要素的自由流动，就不能显现合作区的优越性。
二、国内外跨境经济合作区比较
三、中国特色跨境经济合作区发展战略
综合中外跨境经济合作区的具体模式的分析比较，根据中国的现实情况，再辅以外国跨境经济合作区的先进经验，站在西南地区发展经济合作区的角度，我们可以总结出具有中国特色的跨境经济合作区的发展战略。
中国特色跨境经济合作区的建设可以分为两个阶段：前期准备阶段和合作区建设阶段，以下进行详述：
前期准备阶段
（一）进行可行性分析
可行性分析主要集中在跨境经济合作区的选择上，必须要综合考虑诸多因素，并分步骤实施，因此是一个缜密复杂的过程。
第一，考虑因素。
发展模式
跨境经济合作区发展模式的选择具有较强的制约性。建立跨境经济合作区不但要考虑跨境双方国家良好的政治关系,坚实的经贸往来,而且要有坚实的腹地支撑。
司法国情
跨境经济合作区的建设必然涉及国家主权，牵涉到多部门和多领域，需要认真研究两国国情，应特别注重国际惯例、各自国家的法律、土地政策、税收以及可持续发展的环境影响评估等。
建设过程
跨境经济合作区的运作涉及多个方面, 在海关监管、产业规划、标准一致化、行政司法管理等方面很少有先例可以遵循, 尤其需要两国间的协同交流, 需要在摸索中逐渐解决。
第二，合作区的选择。
跨境经济合作区的选择通常应该考虑如下原则：一是跨境双方国家政治关系良好，跨境地区合作愿望强烈。二是选在口岸的附近，具有历史上长期进行跨境往来的历史积淀，最好目前也在进行边境贸易和边境经济技术合作等多种跨境经济活动。三是口岸所在地经济相对发达，能够为合作区发展提供经济支持。
第三，启动可行性研究报告和规划的编制。
建议在省、州区规划建设管理机构中设立跨境经济合作区专门研究小组，进行跨境合作区可行性研究，并启动跨境经济合作区建设规划和专项规划，尽早着手申报的衔接和准备工作。
（二）确定发展方向
第一，发展思路。
以西南地区来说，就是把跨境经济合作区作为大湄公河次区域合作、中国—东盟自由贸易区的重要合作项目推进，提高边境地区合作效率，大幅度提升边境贸易投资自由度，以优惠的园区政策和良好的发展环境，吸引投资，聚集经济资源，壮大经济实力，建设成为连接中国西南部地区与各国贸易物流的中转枢纽、经济贸易和技术合作的纽带，在平等互利基础上促进两国边境地区经济繁荣和社会发展。
第二，发展路径。
跨境经济合作区的建设需要接壤边境地区的配合与互动，需要接壤国家政府的支持与协调，因此跨境经济合作区的发展路径可以有两种：
一是以依托边境口岸的单方规划起步，吸引或鼓励对方边境地区也采取相应的政策，然后通过国家间谈判和签署协议实现两个跨境经济合作区的对接运作。二是直接通过两国中央政府谈判和签署协议，划定边境两边一定区域共同规划建设跨境经济合作区。
根据中国的跨境经济合作区的具体实践来看，除了中哈霍尔果斯边境合作中心等是由国家推动的以外，我国绝大多数的经济合作区的发展路径遵循了第一种模式。
所以，当在边境地区建立经济合作区的想法没有上升为两国元首的思想和两国的行动的时候，我国边境地区就要发挥主观能动性，积极开展建设跨境经济合作区的前期工作，大力发展边境贸易和区域合作，当各项准备工作都落实的时候，跨境经济合作区的建设就水到渠成了。
第三，确立以可持续发展为基础的绿色经济发展模式。
通常情况下，各种大型开发项目的建设，必将使森林植被遭到破坏，生物多样性锐减，水土流失和自然灾害加剧。考虑到西南地区“植物王国”和“动物王国”的特殊情况，我们把跨境经济合作确立以可持续发展为基础的生态发展模式，实现人类—生态—环境的协调发展。这种发展模式不仅是最科学最有效的，还可以打消国家对经济建设会破坏西南地区宝贵自然资源的疑虑，更有效的促进跨境经济合作区的批准。
（三）双边磋商、谈判
跨境经济合作区的建设是一项庞大而复杂的系统工程，涉及合作双方在机制、政策、法律、产业等各个方面的对接与协调。因此，两国省区要加强双边定期会晤交流机制，找准切入点共同推进项目进程，努力使两国政府关注、支持和批准该项目，争取双方共同启动建设。
跨境经济合作区建设阶段
按照跨境经济合作区的发展过程可以划分为三个阶段，分别是启动阶段、发展阶段和延伸维护阶段，下面进行详细分析。
第一，启动阶段。
在前期的可行性分析研究及双方磋商、谈判的基础上，一旦两国达成共识，决定共同建设跨境经济合作区，那么合作区的建设就可以正式启动。
一是两国签订合作区框架协议。
双方决定要共建跨境经济合作区，那么两国中央或区省政府就要签订跨境经济合作区框架协议使其正规化，此时的建设才能取得实质性进展。
如：
中俄—《建设中俄绥—波贸易综合体协议》
中越—《关于进一步推进中国河口—越南老街跨境经济合作区建设的框架协议》
中哈—《中哈关于霍尔果斯国际边境合作中心活动管理的协定》
但是要特别注意的是，一般签订的协议只是一种管理协定，是没有法律效力的，因此合作区建设还是要多靠双方的努力及配合来进行。
当达成共识并签订协议以后，双方就可按照“率先规划、超前运作、逐步对接”的原则, 先行在双方边境两侧划定相应区域, 建立跨境经济合作区。
二是核心区建设。
核心区是由两国边境线各自一侧的毗邻地区构成并共同建设，并由跨境交通工具通道相互连接的封闭区域,按中国建设合作区的惯例来说，各方一般都不会超过10公里。核心区是同时具备保税区、专用口岸等“功能整合、政策叠加”的区域，是推动两国经贸合作规范化、规模化、市场化和国际化的跨国高端合作平台。
功能定位
1.物流服务功能。依托口岸优势和国际大通道的建设，发挥其物流中转站功能，使产品能迅速的进入两国市场，同时又可以方便地转口去其他国家，有利于企业降低经营成本和提高竞争能力。
2.货物交易功能。在跨境经济合作区可建立大型的商品展示场馆，使国内客户不出国门就可以在区内直接地观摩世界各国的商品，并可以在看样后当即签订合同，办理进口手续；境外客户也可以在区内看样后与国内企业签订出口合同。
3.产品深加工功能。核心区的产品可以利用两国共同的优势，进行深加工或再加工，以提高产品的流通能力和附加值。以中越边境跨境合作区为例，可以利用中方的优势，如中方的管理和技术、配套能力、有些原料(如焦炭、电力)、物流等，同时也可以利用越方的优势，如越方的原产地证、劳工、矿产资源等。特别是用越南的原产地证出口有些国家，比用中国的有利，还可以规避反倾销。
核心区管理模式
核心区是两国海关共同特殊监管的区域。在“一站式”通关的基础上，两国应将“一关两检”进出境查验机构退至跨境合作区入口处，进行“二线”管理，充分体现“一线放开、二线管住、区内自由、入区退税”的政策。
“境内关外”的海关监管。为避免复杂的海关手续，“境内关外”是跨境经济合作区海关监管的核心思想，大体概括为“一线放开，二线管住，区内不干预”。“一线放开”是指境外的货物可以不受海关监管而自由进入合作区，合作区内的货物也可以不受海关监管而自由运出境外。“二线管住”是指货物从合作区进人国内非合作区或货物从国内非合作区进入合作区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。“区内不干预”是指区内的货物可以任何形式进行储存、展览、组装、制造、加工、自由流动和买卖，无须海关批准，只需备案。
人员车辆管理。两国公民、第三国公民及车辆可以在合作区内跨境自由流动。任何公民凭借两国认可的有效证件，可免签在合作区内停留一定时间，但不得进入该区以外的地方。
货物往来管理。对双方各自从国内进入合作区的货物视同出口，实行退税；对从合作区进入各自国内的货物视同进口，按一般贸易税收管理规定办理。区域内商品之间交易不征收消费税和增值税。对合作区展示的进口商品，海关按保税货物进行监管，不需交纳关税抵押金，不受展示时间限制，只需在海关登记备案即可。对合作区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理外，不实行进出口配额、许可证管理。
行政司法管理。合作区各自一侧受本国的司法管辖，适用本国现行法律及有关国际条约、协议。
三是扩展区建设。
建议在建设核心区的基础上，同时建立配套扩展区域，以辅助核心区的发展。扩展区的建设主要侧重于为区域内生产要素的进一步自由流动创造条件，消除标准不统一、对人员车辆流动的限制等各种非关税壁垒，实现区域内经济优势互补和资源的最佳配置，提升区域整体参与国际经济竞争与合作的能力。经验来说，一般扩展区的规划面积都大于一百公里，由核心区的纵深腹地组成。重点发展区域为该区域内已有的经济园区。扩展区域不封闭，实行双方“计划和规划协调、分工合作、互惠互利”的管理模式。
功能定位
在扩展区内可重点发展加工制造业，主要包括原材料在境内以及市场在合作区的加工工业。企业可以在扩展区内方便地使用内地的技术、资金和境外的原材料组织生产，而产品则可以供应多个市场。
管理模式
扩展区的管理采取立足本区域的开放管理模式。扩展区不封闭，允许人流、物流在区域内外的自由进出，跨境按正常手续办理。在人员车辆、产业合作、货物往来、行政司法等方面根据合作区的实际情况，结合发展目标施行相应的促进政策和优惠待遇。
四是软硬兼施，齐头并进。
跨境经济合作区并不是简单的保税监管区域。一方面，由于边境地区的硬件和软件环境不佳，必须通过基础设施建设、政策支持、企业引导等多种方式，高起点打造地区间合作的新平台，为产业的培育、集聚和辐射提供条件。
其一，硬件——基础设施建设。
为适应跨境经济区建设需要，双方口岸急需扩大城市容量、提升城市品位，加大跨境经济合作区的基础设施建设。
交通先行
运输对经济增长和贸易至关重要，针对西南地区在口岸建设发展中面临的交通基础设施建设薄弱、发展基础不牢、后劲不足等问题，借着国家大力发展交通运输业的东风，争取国家及上级政府的政策及项目支持，改善和提升地区的航空、交通、通讯等基础设施水平，尤其建议在共同规划的基础上，通过各种合作方式，加快推进跨境高速公路和铁路建设，解决制约内联外通的交通“瓶颈”，从物理层面上打牢桥头堡建设的基础。
搭建平台
打造现代物流系统。现代、高效的物流系统是跨境经济合作区发展的基石，因此，跨境双方要借鉴国内外先进的物流经验，结合本地的实际情况，打造高效的物流系统，同时通过产生聚集效应，使众多大型企业的物流中心集结在此，带动区域仓储业、运输业、贸易业、金融业、信息业等多种服务业的发展，使合作区的发展进入快车道。
建设现代特色产业园区。产业园区是经济发展的载体。边境地区经济发展不能再走原来的老路和传统经济发展模式，必须创新发展模式，不该把低端产业作为开发主导，跨境合作区应该向着高新技术开发、大宗国际商贸和金融产业发展，逐步建成新型的国际化产业园区。同时，我们还需把边境双方的资源型城市联系起来，建立矿产资源尤其是稀有金属的深加工企业，利用双方的优势来发展经济。
完善生活配套设施
要保证完善的后勤配套设施，比如医院、学校、超市等等，为合作区内的工作人员提供坚强后盾，解决后顾之忧，这样才能保证工作的顺利进行，并且可以吸引全国各地更多的管理和技术人员到园区工作。
其二，软件要求。
管理机构建设
建议跨境双方共同成立边境地区管理委员会，由双方交通、海关、公安、边防、检验检疫、口岸、商务等单位共同组成。双方管理委员会实行经常性会晤，相互配合，协调有关部门的工作，以形成一套行之有效的规章制度，共同处理跨境经济合作区的困难和问题。
争取国家批准和优惠政策
合作区建设的困境在于规划尚未得到两国中央政府的批准，因此双方要力争此规划得到国家批准。届时，以边境贸易带动为主的单一发展模式就可转变为以贸易、投资、加工制造等协同带动的综合发展模式。
同时，要争取国家对跨境经济合作区口岸在税收、出入境、通关便利化、口岸基础设施建设等方面给予优惠政策，对合作区内的企业在贷款、土地、工商管理、出入境管理等方面也给予优惠政策。同时争取相关免税、转移支付、跨境结算、外商待遇、境内关外等多种特殊政策。
争取各方的投资
部分跨境经济合作区投资一览：
凭祥-同登跨境经济合作区——联合国联合开发计划署
中哈霍尔果斯边境合作中心——国家财政拨款
gms跨境次区域经济合作区——亚洲开发银行
上莱茵跨境经济合作中心———欧洲区域基金
由上可以看出，几乎所有的跨境经济合作区都得到了包括由中央及地方政府、基金、银行等的注资，这大大促进了经济合作区的建设。因此，在合作区建设的过程中，要积极争取联合国开发计划署及国家政策资金等渠道的支持。例如，联合国开发计划署支持跨境经济合作区建设, 并设有支持区域发展的专项资金。国家商务部也正在酝酿出台具体举措支持沿边地区跨境经济合作区建设。
五是坚持项目主导。
在跨境经济合作区的建设过程中，以项目为主导的，实行多目标协同开发的模式要贯穿始末。因为只有这种建设方式，才能最大限度调动双方政府及企业的积极性，加强双边的联系，互动，更好的协调各方的利益。并能使次区域合作中的各国经济互补性得到最大的发挥，资源得到最优化的配置。
第二，发展阶段。
当出口加工区、互市贸易区，先进物流系统及特色产业园等合作平台不断健全，作用进一步凸显；国际通道建设进展顺利；配套设施不断健全的时候，就可以继续进行跨境经济合作区的全面建设了。
发展阶段主要包括两个方面：发挥经济合作区的辐射效应，“点、线、带”逐层推动，带动周边区域快速发展；大力实行招商引资策略，吸引各地企业加盟。
一是“点、线、带”的经济发展方式。
将经济合作的范围扩展到整个州和区省范围内，作为跨境经济合作区的延伸区域。选取邻近区域的口岸和工业园区，共建贸易和工业产业相互促进发展的经济合作区。重点发展产业合作，利用产业发展存在的层次梯度和互补性的有利条件，选择双方的优势产业互补合作，全面促进经济和社会发展。通过“点”，发展到“线”，然后从线扩展到交界的整个“带”，通过产业辐射效应全面拉动边缘交界地带的经济发展，从而成为双边经贸合作的先驱。
二是招商引资，做大做强。
跨境经济合作区可以产生巨大的边界聚集效应，通过吸引投资反过来又可以带动边境商贸的发展。中越泰三国的企业在边境地区的崇左市合资建立发电厂，就产生了很好的边界聚集效应。该电厂的用煤从越南进口，生产的电又有部分出口越南。这是一个典型的投资带动贸易的例子。因此，经济合作区要大力吸引外商投资，对企业采取各种优惠政策在吸引投资目标上, 以我国沿海地区率先发展起来的物流业企业和制造业企业为主, 主要承接我国沿海地区的产业转移; 积极吸引东北亚国家及欧美等国家的企业来此投资;大力扶持引导本地企业的发展壮大。
对于比较大型的，或者战略性的投资，这种投资一般是由实力特别强的大公司或由政府牵头或是与政府相关的企业进行，可以以分发原始股或给予建成后长期获得利润分红的形式，来吸引其投资。
对于一般的生产性企业，也要给予尽可能优惠的贸易及税收政策，廉价提供土地及三年免营业税等优惠政策，来尽最大可能的吸收各方注资。
第三，延伸维护阶段。
当跨境经济合作区的建设日新月异的时候，我们还要进行合作区的维护和继续建设，确保合作区的顺利运行和不断发展。
一是建立跨境经济合作区发展基金。
双方政府或非政府组织及企业可以建立基金组织，来进行各方面的研究及进展工作，辅助经济合作区的建设和发展。从建设实例来看，几乎所有的跨境经济合作区的建设都通过各种渠道和方式建立了基金组织，为合作区的发展提供了强大的后盾。
二是促进人文融合。
跨境合作强调人文融合,文化的协调和管理是跨境合作的重要内容。跨境合作不仅仅是硬件方面的建设,更重要的是区域内文化的交融,人们的文化认同了,关系融洽了,将合作发展变成自己的意愿并自觉为之努力,跨境合作才能顺利实现。建议在可行的情况下，通过开展区域各国间教育、文化、环保、文学艺术等方面的交流和融合，搭建政府、学术机构、企业和民间的开放式研究、人文沟通的桥梁，提高共同建设跨境合作的层次。
三是提供跨境合作项目咨询服务。
在建设管理机构中设立信息咨询机构，为民众、企业、行政机构等提供跨境合作方面的政策、法律、投资、就业等信息咨询服务，保证跨境经济合作区的顺利运行。
四是重视非政府组织的作用。
建立跨境经济合作区，归根结底是为了促进双边经济的发展，因此，需要商会、行业协会等非政府组织从中协调，从而加强双边的互动，以促进合作区的发展和巩固。一方面，以政府的形式同双方的商会或协会打交道，可能并不能起到好的效果，需要有相应的组织形式自发的发挥作用；另一方面，发展非政府组织有助于经济合作区开发开放先导区内各行业的专业化和规范化。例如上莱茵地区，它的起源就是在1963年由不同专业和领域的一批青年在巴塞尔组建的边境区合作协会，从而为跨境经济合作区的发展奠定了坚实的基础。
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