社会转型时期城市发展战略再思考

摘  要：中国的社会转型是一个长期的阶段性过程，尤其在以磨合与调整为重要特征的社会转型中期，制定和调整城市发展战略，不仅要考虑城市社会的现实需要，而且要考虑到未来的可持续发展的需要。应该从加大城市开放力度、转变政府职能、建立有效产权制度、培育城市产业集群、建立城市资源循环利用体系以及发展城市文化等方面入手，对原有的城市发展战略进行调整。
关键词：社会转型；可持续发展；城市发展战略；战略调整
一、转型时期中国的城市社会
（一）社会转型的具体内涵
“转型”本是一个生物学范畴，以后逐渐的被移植到社会发展过程中。借喻社会的变迁，即社会转型。社会转型往往蕴涵着社会生活中经济、政治及人民生活方式等方面的重大转变。一般而言，社会转型包括三方面含义：其一，社会体制在较短的时间内急剧转变；其二，社会结构的重大转变；其三，社会发展的阶段性转变。从我国经济社会发展的具体实践来看，社会转型则主要指改革开放以来，我国社会政治、经济发展等各个层面发生的急剧变化。在短短二十多年间，就单从经济体制的变革而言，我国分别经历了以家庭联产承包责任制、国有企业改革以及建立现代企业制度、最终确立社会主义市场经济体制为代表的三个阶段。与此同时，政治体制改革也逐步展开，整个中国社会不论是乡村还是城市，都经历了全面而深刻的变革。对于城市地域而言，这种变革集中表现为社会体制转轨、政治体制改革、社会阶层分化重构、社会发展阶段转变以及城乡文化变迁五个方面。
（二）社会转型的阶段性界定
本文认为社会转型是一个长期的阶段性过程。根据我国社会转型的内涵及改革开放以来我国社会发展的阶段性转变过程，我国的社会转型大致可以划分为转型初期、中期及后期三个阶段，各阶段主要按以下几个指标测度进行界定。（1）从计划经济向市场经济转变的测度；（2）从农村社会向城市社会转变的测度；（3）从工业社会向信息社会转变的测度；（4）从贫困社会向富裕社会转变的测度。其中，第一种界定指标是社会体制转变的主要测度，第二种是社会结构转变的主要测度，第三、四种是社会发展转型的主要测度。这四大测度不仅是中国社会转型阶段性划分指标测度，也是中国社会转型的效果评价测度。
目前，我国正处在社会转型的中期阶段，在这一时期社会具有以下特点，（1）市场经济体制基本确立，正处于市场规范和调整阶段；（2）城市步入快速发展时期，城市化水平显着提高，城市发展战略急需调整充实；（3）我国正在从农村社会向工业社会转变，产业结构正处于调整与升级阶段；（4）人民生活水平有了大幅度提高，正在向全面小康社会迈进。由此可以看出，磨合与调整是社会转型中期的关键词。因此在这样的时代背景下，再次审视我们的城市发展战略无疑具有重要的意义。
（三）转型时期我国城市发展现状
我国作为发展中国家，近20年来，城市步入了快速发展时期，城市成为消费的主要载体和流通中枢，从长期为其它产业“配套”的位置上升为经济发展的“主角”，成为推动和制约经济各个方面发展的关键性因素。城市化水平有了显着提升，城市化水平已从1990年的18.96%提高到目前的37%。据国家统计局数据显示，我国城市覆盖的面积达408.9万平方公里，比1990年增加了219.2万平方公里，占全国国土面积的比重由1990年的20%增加到42.6%。2001年市镇总人口占全国总人口比重达37.7%，比1990年提高了10.3个百分点。城市已成为中国农村剩余劳动力转移的主要目的地。
另外在城市的发展过程中，我们可以看到以大城市为中心的城市群、城市带进一步发展壮大。较具规模的有以北京、天津、大连为中心的环渤海城市群，以上海、苏州、无锡、南京、杭州、宁波等城市为中心的长江三角洲城市群，以广州、深圳、珠海、东莞、中山等城市为中心的珠江三角洲城市群。这些城市群城市化水平较高，经济发达，城市配套设施齐全，是国民经济增长的重要的动力源。
虽然如此，但仍然存在以下几方面问题：一是城市总体水平低，与世界发达国家相比差距较大。二是城市发展过程中，城市形态、产业结构趋同化严重。缺乏分工协作精神，城市发展战略好高骛远。三是地区间城市发展不平衡，随着城市经济的发展，我国东西部城市的差距将可能进一步拉大，东部城市的投资吸引力越来越强，西部城市的集聚能力、扩张能力、增长能力、流通能力与东部城市差距也越来越大，尤其是资本、企业、人才的密集度差距更大。四是多为外延式扩展方式，占用土地过多，城市土地利用粗放，超过城市化国际标准用地的1倍多。五是城市发展缺乏全局性系统思维。由于没有统一、整体的规划，各个城市各自为政，自成体系，产业结构趋同，基础设施重复建设，既浪费土地，又不利城市和区域经济发展。六是城市有限的资源浪费严重，缺乏可持续发展的观念。同时，城市管理制度创新不多见，城市本地区的发展规划科学性不强又缺乏严肃性，为城市的进一步发展留下隐患。

二、转型时期城市发展战略理论的深化研究
（一）深化城市发展战略理论内涵的研究
城市发展战略是美国经济学家赫希曼于20世纪50年代在其《经济发展战略》一书中第一次提出来的。他认为，城市发展战略对城市发展的方向、目标、措施等起决定性作用，具有全局性、长期性、层次性和根本性等特点，事关城市的定位，发展重大策略等。一般而言，制定发展策略首先应在综合分析的基础上从宏观的角度，站在全局的高度，运用系统思维，去全面考虑城市发展的体系、城市空间发展、城市的经济与社会发展，以及与之相关的城市规模与结构、城市发展模式等问题。从我国城市发展的战略研究来讲，应该从全国城市体系建设和城市发展布局的科学性要求这个高度，来考虑各个层面的城市发展战略。只有这样，才能最大限度地避免片面性和盲目性。
城市发展战略制定过程一般包括以下十点内容：城市定位、城市发展模式、城市治理结构、城市安全、城市产业战略、城市资本战略、城市人才战略、城市品牌战略、城市外向战略以及城市发展行动计划等。[1]由此可以看出，第一，城市发展战略的实质并不只是一种研究方法，而是适应当前形势和未来发展的高层次的“筹划”或“导向”。第二，城市发展战略的研究对象是关系城市长远发展的重要影响因素。
（二）深化城市发展战略的需求分析
城市发展战略的研究与制定，是以城市发展的需要为动因的。满足城市发展的现实需要是城市发展战略研究和制定的第一要求。从这个角度讲，我们应该全面地分析城市发展各个方面、各个层面的需要。首先，要考察和分析区域经济与社会发展的需要，根据区域经济与社会发展的需要来考察和分析城市发展的布局，研究城市群建设，探索城市发展的速度和规模；其次，在考察和分析城市发展的现实需要时，还要注意研究不同层次城市发展中存在的现实问题，探索城市发展的现实需要，从解决现实问题出发去研究城市发展战略。这种研究要注意系统性，避免研究的片面性。现在存在的所谓“城市病”，很大程度上是因为解决城市发展现实问题时缺乏系统思维所致。
研究和制定城市发展战略，不仅要考虑现实的需要，还要考虑城市发展的长远需要，考察和分析城市的可持续发展。我们应该从20年、30年乃至50年的需要，去研究城市布局、城市规模、城市建设规划、城市经济与工业发展、城市社会发展、城市公共设施与环保、城市管理等等方面的问题。这样研究和制定出来的城市发展战略，才可能符合长远发展的需要。
（三）深化城市发展战略分析方法的研究
城市发展战略制定的重要影响因素及其研究技术路线是前段时间讨论的重点，目前已有的方法包括区域分析法、结构研究方法和目标，或应包括区域分析、产业研究、空间结构、支撑系统、生态保障等。在本文中将借用一种以前主要应用于人文科学的分析方法对南京市的城市发展作一些分析。即SWOT分析法，S—Superiority (优势), W—Weakness (劣势), O—Opportunity (机遇), T—Threat(威胁)。在国际上比较流行用这种分析方法分析一个城市发展的现在和将来竞争能力。
首先，从南京经济区位优势分析，南京市是江苏省的首位中心城市、省会所在地，也是长江下游地区仅次于上海的商业和金融中心城市。从城市发展的竞争力水平来看,南京有比较好的地理位置、自然环境，城市化水平较高，公共基础设施较完善，具有比较好的文化沉淀，高校集中，人力资源丰富，是教育、科技、通讯等公共支出较大，适合引进和发展研发机构、信息产业、服务业、先进技术的制造业以及其他技术含量较大的产业的地区。 2003年国内生产总值达1576.2亿元,人均GDP超过3000美元,城镇居民人均可支配收入超过万元,保证了南京具有较好的经济发展基础和较强的城市竞争力,具有使得人民生活总体上率先达到小康水平的基础和可能。
其次，从南京发展劣势分析，制造业仍占绝对优势,高新技术产业规模较小，大型企业经济效益尚可，中小型企业差强人意，国有资本所占比重相对偏高，民营资本活跃程度不够等。在今天的国内外大环境下，南京的发展不能再重复发达国家城市走过的传统工业化道路，而需要探索一条新型工业化道路。
第三，从南京发展机遇分析，（1）全球经济一体化的加快与我国加入WTO，为南京的进一步发展提供了良好的国际环境；（2）由于知识经济的影响。科技在未来竞争中的重要地位越来越明显，而南京高校、科研院所密集，人才荟萃，这正是南京发展知识经济的一个特有的机遇；（3）经济区域化的趋势日趋明显，南京中心城市的地位和功能将进一步得到增强；○4沿江开发是南京城市化发展的契机。沿江开发，不仅是产业结构战略性调整的关键时期，同时也是城市设施现代化、城市功能完善的重要阶段；（4）国家经济政策和江苏省委、省政府的支持重视将为南京更新一轮的发展提供更优的国内环境。
第四，从南京发展所面临的威胁分析，（1）随着经济的发展，环渤海经济区的兴起, 包括长江三角洲苏、锡、常城市带的兴起，都将分流南京的资金和人才资源。（2）京津唐的2008奥运会效应。实际上是一个龙卷风，再加上铁路提速，人们的目光将全部聚焦在2008奥运所带来的效应上, 有可能导致体育产业成为京津唐地区新的增长点。南京要借此次“十运会”为契机，尽快的融入2008奥运大商圈，让体育产业成为南京城发展的新的动力。（3） 中国的入世和经济全球化对南京的发展既是机遇也是挑战，南京的发展还需依赖于国内外大环境的风云变幻。
从SWOT分析流程图（图1略）中我们可以看出经济、人口、技术、社会和公共政策五大因素转变成城市政府面临的机遇和威胁，并作用于城市竞争定位和城市政策的选择方面, 而后者又与城市竞争定位相互作用。公共政策、政府背景下的规划系统、环境、输入(土地、劳动力、资本、社会凝聚力和排斥、市政设施这六大因素反映了城市的优势与弱点, 以上这些因素不断地循环发生和加强，进一步提炼, 最终集中于城市政策的选择上，并由此延伸出城市竞争的定位，并在增长、就业与竞争力,可持续发展的环境，社会凝聚力，有效的市政设施等方面形成正向反馈。

三、转型时期城市发展战略调整策略
透过我国城市发展过程中的失误和教训，我们必须以此为鉴，借鉴国内外先进经验、转变观念、完善制度、明晰战略，将我国的城市化推向一个新的水平。在当前社会转型时期，针对我国目前城市发展过程中出现的问题，宏观上需要从以下几方面对我国城市发展战略进行调整： 进一步加大对内对外的改革开放力度
城市只有处在开放的条件下，才能促进资金、技术、人员等生产要素的流动和合理配置，城市的企业才能够建立复杂多样的分工协作关系。随着我国改革开放的不断深入，城市发展的进一步完善，我国城市对内对外的开放程度有了很大提高，但是与发达国家城市相比，还有一定距离。在对内开放方面，计划经济条件下那种企业条块分割的局面还没有完全消除，统一的市场体系还有完全建立起来，城市发展与自身经济腹地之间的经济联系受到很大制约；对外开放方面，我国现行的很多制度还不能与国际接轨，城市与国际经济的联系还不够密切，城市国际化色彩还不够。
2、从主观上转变城市政府职能
城市政府应积极转变工作思路，将工作精力从计划经济时代的“经营管理企业”逐步转移到“经营管理城市”上来，要不断提高政府领导整体素质，建立科学的决策、管理、咨询系统，提高办事效率，政府应严格遵守和执行法律制度，建立城市良好的法制环境，政府还应重视建立促进城市企业发展的社会服务体系，加强对企业的服务和引导，逐步减少对企业生产经营的干涉，同时要扩大对外宣传力度，建立良好的城市形象。
3、建立促进竞争、保护产权的有效制度
产权制度改革是当前一个比较棘手的问题，政府应积极的进行经济和行政体制改革，尤其是要在个****益制度的完善方面多做努力，要建立、健全有效保护自然人、法人的人身及财产权益的产权制度。[1]要建立规范政府，特别是规范政府与城市企业关系的制度，消除政府与企业之间的“不正当关系”，加快建设刺激创业者创业动力的贡献与报酬相对称的经济刺激制度，同时要把目前大量产权边界模糊，政企职责不分，内部管理混乱的经济单位改造成为真正的企业。创造一个公平、公正、公开的竞争环境。
4、从促进区域发展高度培育城市产业集群
城市竞争力相对较强的城市，城市产业集群发展的相对也较好，尤其东部的中小城市竞争力的跨越式提升正来源于产业集群的成长，从而告诉我们，产业集群是实现城市跨越式发展比较好的捷径。目前，我国内地160个城市拥有不同程度的产业集群约数千个，特别以浙江、广东和福建等省城市的最为明显。产业集群几乎存在全部的175个大小行业里，其中在18个产业上具有明显的聚集。但是，我国产业集群还处在初级阶段，在产业上主要集中在传统产业，在载体上主要在小城镇，在技术含量上主要是低成本的。
5、建立基于循环经济模式的城市资源利用体系
　　循环经济的提出，是人类对难以为继的传统发展模式反思后的创新，是对人与自然界关系在认识上不断演进的结果。循环经济是对物质闭环流动型经济的简称，它把经济活动重构组织成一个“资源—产品—再生资源”的反馈式流程，是以“低开采、高利用、低排放”为特征的循环利用模式。{4}发达国家正在把发展循环经济，建立循环社会看作是实施可持续发展战略的重要途径和实现方式。相对于知识经济而言，我们对循环经济动态和趋势的关注和研究显得还不够。城市资源构成了城市发展的载体，也是经营城市的直接对象。城市资源主要由城市自然资源(如土地等)和城市社会资源(如基础设施、文化遗产、城市形象等)构成。政府对城市资源进行有效聚集、重组和市场化运营，可提高资源利用价值，保证城市可持续发展。城市资源是有限的，城市政府部门应作好城市资源利用的总体规划，制订切实有效的措施，运用经济的、法律的、行政手段建立城市资源可持续利用体系，促使城市资源得到有效的、可持续的循环利用。
6、重视城市政治文明与文化的发展
城市不仅是各种产业要素集聚的平台，也是不同利益群体的组合体。目前在中国制定的城市发展战略中，我们比较注重城市的经济与产业发展，对城市政治文明与文化的发展重视不够。无论是从城市经济发展的内在要求看，还是从现代城市文明发展的趋势看，以及从建立社会主义城市文明的本质要求看，我们都必须考虑城市政治文明发展这个因素。中国的城市政治文明应当是以人为本、以知识为本的政治文明。所谓以人为本的城市文明，就是现代城市规划和设计、城市财富的分配和使用，都应当在满足人的发展、实现人的价值、体现人文关怀的目标下进行。由于城市中的人，是由各种利益群体和不同阶层组成的人群，所以城市的政治文明必须是各种阶层利益能够在城市的政治制度框架中得到均衡表达的政治文明，这就是城市的民主政治。
综上所述，系统而深入地对转型时期我国城市发展战略进行研究，可以帮助我们多角度、多层面地认识现阶段城市发展所应考虑的各方面问题，并在这些问题的认识中不断总结经验教训，科学制定和调整我国城市的发展战略规划，从而使城市能够更加健康、和谐的发展。

参考文献
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