经济转型发展时期耕地保护目标的制定的路径分

　一、现行耕地占补执行机制的不可持续性
　　出于粮食安全等因素考虑，现行《土地管理法》规定“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。为了落实耕地保护基本国策，国家建立了土地用途管制制度和占用耕地补偿制度，通过编制、实施土地利用总体规划，对建设用地总量、农用地转用计划和耕地保有量予以整体管控，对非农建设经批准占用耕地的，按照“占多少、垦多少”的原则补充相应数量和质量的耕地。应该说现行耕地保护制度的设计本身是科学的，耕地补充的途径既包括农地整理和未利用地开垦，也应当包括存量建设用地复垦，对于耕地后备资源匮乏的地区，应当以存量建设用地复垦为补充耕地的主要路径。但在执行过程中，存量建设用地复垦需要对产权人实施搬迁补偿，成本远高于农地整理和未利用地开垦，基本上不作为补充耕地的路径。且耕地占补费用越高，意味着用地成本越高，政府招商引资的压力也就越大，即使耕地后备资源已经十分紧张，省级政府在制定耕地开垦费标准时，仍以农地整理和未利用地开垦作为测算成本的依据，用地单位缴纳的耕地开垦费远不足以对存量建设用地进行复垦。由此导致的结果是部分地区耕地后备资源迅速减少，甚至出现占补平衡指标比农转用指标更加紧张的局面，地方发展陷入建设用地捉襟见肘的窘境。有学者研究指出，如果按照目前开发未利用地来补充耕地的速度，我国将有一半的省市5年内就会将所有可开发为耕地的为利用地开发完毕。
　　由于耕地后备资源的不可再生性，耕地占补在执行中过度依赖农地整理和未利用地开垦的模式必然是阶段性的、不可持续的。在经济发展初期，为了降低用地成本，同时促进未利用地开发，现行耕地占补执行机制是适当且富有成效的。但经济进入转型发展的新阶段，耕地后备资源日趋匮乏，同时，未利用地的过度开发还带来一系列生态环境等问题，若不及时转变耕地占补执行机制，寻求补充耕地的合理路径，违法用地现象将难以遏制，耕地保护的目标也将无法实现。
　　二、实现耕地占补平衡的路径设计
　　（一）实行差别化的耕地占补执行机制
　　我国幅员辽阔，地区经济发展水平和土地资源禀赋差异较大，耕地占补应当根据地区差异实行差别化管理。根据地区土地资源禀赋，耕地后备资源充足的地区仍可以农地整理和未利用地开发为补充耕地的主要路径，耕地后备资源匮乏的地区则应当以存量建设用地复垦为补充耕地的主要路径。一般情况下，经济发达地区耕地后备资源相对匮乏，经济落后地区耕地后备资源相对充裕，因此，经济发达地区主要通过实施成本较高的存量建设用地复垦，经济落后地区主要通过实施成本较低的农地整理和未利用地开垦，由此实现“耕地占补平衡”的目标是现实可行的。实践中，随着城乡建设用地增减挂钩政策的出台，对农村建设用地的复垦不仅仅能够解决耕地占补平衡问题，同时还能解决建设用地指标不足的问题，可谓一举两得，很好地调动了地方实施集体建设用地整治的积极性，使得通过存量建设用地复垦补充耕地具备了更强的操作性。
　　（二）改革现行易地开垦补充耕地制度
　　1.现行易地开垦补充耕地制度的缺陷。现行法律规定了以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。现行易地开垦补充耕地制度为耕地后备资源匮乏地区实现耕地占补平衡提供了重要路径，但同时也存在以下缺陷：一是不利于存量建设用地整治，出于整治成本考虑，地方政府更愿意通过异地购买占补指标实现耕地占补平衡，导致原有的粗放用地情况仍然延续；二是耕地后备资源快速消耗，国家对耕地划定了保护红线，对耕地后备资源却没有给予足够的重视，任由地方无限制的开发，导致耕地后备资源快速消耗，越来越多的城市自身无法实现耕地占补平衡，对易地占补的依赖越来越强，耕地后备资源的快速消耗正在威胁着耕地保护任务的完成，同时生态环境也遭到一定程度的破环；三是地区经济发展差距进一步加大，经济发达地区因产业集聚效应，在招商引资方面具有明显的优势，在项目落地方面又可以通过易地占补，以较低的成本解决耕地占补平衡问题，导致建设用地进一步向经济发达地区聚集，城市规模不断扩大，提供占补指标的地区虽然得到了少量资金，却失去了长远的发展空间和招商引资中的用地优势。
　　2.改革易地开垦补充耕地制度的设想。经济进入转型发展阶段，现行易地开垦补充耕地制度应当进行相应的改革，重点围绕内部挖潜、盘活存量，促进存量建设用地整治。一是要压缩易地占补空间，对产业及经营性项目用地，只能在本市范围内实现耕地占补平衡，即使耕地后备资源匮乏，也不允许跨市购买占补平衡指标，倒逼市、县人民政府实施存量建设用地整治，提高土地使用效率。市、县人民政府需要在存量建设用地整治成本和项目用地产出效益之间进行测算，适当提高建设项目用地门槛，淘汰低产出、低效益的用地项目；二是要严格限定跨市购买占补平衡指标的使用范围，规定跨市购买的占补平衡指标只能用于公共基础设施及公益类等非营利性项目。由于存量建设用地整治成本较高，通过存量建设用地整治保障非营利性项目用地不具备可操作性，允许通过跨市购买占补指标完成耕地占补平衡任务；三是国家和省要帮助解决省以上单独选址项目耕地占补问题，由于省以上单独选址项目用地规模较大，占用耕地较多，且属于非营利性项目，耕地后备资源匮乏地区难以保障耕地占补平衡，硬性要求只会催生违法用地。且地方政府普遍认为国家级重点项目的建设，受益的是整个社会和全体国民，但是补充耕地的任务和责任单纯由被占地的地方政府负责和承担，这一行为有失社会公平。因此，国家和省应通过投资耕地占补平衡项目储备一定量的耕地占补平衡指标，专项用于解决省以上单独选址项目耕地占补问题，占补指标由占用耕地地区购买，价格不低于占用耕地地区耕地开垦费标准，占补指标净收益全额返还指标提供地区。另外，占补平衡指标应纳入市场，通过市场合理配置资源。
　　（三）完善现行城乡建设用地增减挂钩政策
　　国土资源部报公报显 示，1997-2007年全国农村建设用地总量与农村人口总量逆向发展，农村人口减少了9860万，而农村居民点反而增加了1100km2，农村居民点人均用地从193m2增加到218m2。城市化快速发展吸引了大量的农民进城，在大量农村宅基地被闲置的同时，要求提供更多的城镇建设用地，这就为实施挂钩政策提出了迫切要求。必须逐步放开现行挂钩政策的限制，一是要取消整治建新规模的限制。在坚持农民自愿、规范管理的前提下，放开整治建新规模，为存量建设用地挖潜提供政策引导和支持。为了防止盲目大拆大建，侵害农民权益，整治项目坚持农民自主申报为主，政府引导示范为辅，要求整治项目申报必须提供农民自愿的证明材料，整治资金必须足额预存，设立专户管理。为了防止片面追求增加城镇建设用地指标，要求整治项目申报必须提供统筹城乡发展项目规划，要求用于新农村建设的整治节余指标不得低于一定比例，拆旧区复垦验收必须提供农业主管部门对耕地质量的认定意见和后续使用、管护计划；二是要允许整治建新指标在市域范围内配置。存量建设用地整治成本较高，需要通过整治建新指标流转弥补整治资金投入，国家规定项目区不得跨县级行政区域设置，缩小了市场化配置土地资源的范围，必然减少土地级差收益，导致有整治资源的地区缺乏整治资金，有经济实力的地区购买不到整治建新指标。只有放开整治建新指标配置范围，才能显化其价值；三是要鼓励社会资本参与土地综合整治。由于实施土地综合整治需要大量资金投入，为了扩大整治规模，必须引入社会资本参与整治，允许投资者获取合理收益。目前政策规定整治土地增值收益必须及时全部返还农村，这种收益分配方式只有在政府投资的情况下才能实现，社会资本投入必然要求获取相应回报。
　　（四）积极培育和建设整治建新指标市场
　　1.培育整治建新指标市场供给。由于存量建设用地整治涉及产权人权益，政府无权强制实施，因此整治不宜以任务的形式下达，应以农民自愿或农民自主的形式运作。市场建设初期以政府投资示范项目为主，政府拟定土地综合整治项目实施方案，在征得农民（集体）同意的前提下，组织整治项目的实施，整治土地增值收益及时全部返还农村，通过示范项目带动农民自主实施整治。农民（集体）主导实施土地综合整治的，整治方案经政府批准同意立项的，农民（集体）可将项目在市场上挂牌，寻求投资者，或以其他方式自行寻找投资者，允许投资者获取适当收益，具体收益分配方式由农民（集体）和投资者协议确定，政府可公布指导性的投资收益率。在政府引导示范和农民（集体）自主实施的基础上，综合考虑市场需求等因素，制定、实施整治建新指标市场供给计划。
　　2.培育整治建新指标市场需求。整治建新指标市场需求取决于地方建设发展速度，但可以通过制度设计引导市场需求，促进存量建设用地整治。为了平衡整治成本，在市场建设初期可规定新增经营性用地必须使用整治建新指标，待市场发育成熟后，再逐步将新增工业用地纳入整治建新指标强制使用范围，但市场需求制度设计要与市场供给能力相适应。在指标竞买主体方面，应当以政府平台、开发园区、功能板块为主体，因为经营性用地和工业用地以招拍挂方式供地，竞买单位在不确定是否竞得土地前不会提前竞买指标，也无法预计需要购买多少指标，在竞得土地后未竞得指标又会导致土地闲置，因此整治建新指标应由政府平台、开发园区、功能板块参与竞买，用地单位在竞买经营性用地时，必须缴纳相应的指标保证金，竞得土地后由相关政府平台、开发园区、功能板块直接提供指标，收取指标价款。由于政府平台、开发园区、功能板块极易受到政府干预，因此市场竞争必须彻底排除行政干预，否则将导致实质上的政府定价。
　　3.科学设定指标价格形成机制。一是要建立新增建设用地计划分配与土地综合整治相挂钩制度。由于新增建设用地计划由国家无偿下达，而整治指标需要竞买取得，形成指标价格双轨制，对整治建新指标的市场建设产生很大影响。个别地区将国家下达的新增建设用地计划也纳入指标市场，有偿供应，这种方式虽然能将价格并轨，但对于经济落后地区，将难以竞得用地指标，造成地方发展受限，地区经济发展不均衡。因此国家计划的分配需要政府予以调控，不能完全市场化配置，分配制度的设计十分重要，分配不科学、不合理，可能对整治指标市场造成冲击。合理的制度设计是将国家计划分配与土地综合整治实施相挂钩，国家计划在保障基础设施、公益事业和民生工程后，剩余部分主要作为整治指标提供方的奖励，经济落后地区为发达地区提供整治指标，同时通过整治获得国家计划指标奖励，保障本地区的发展需求；二是确立市场竞价机制。为了加强政府对指标市场的调控，防止指标市场价格虚高，做空土地实物市场，部分地区采取了整治指标由政府统一定价收购的制度，但政府统一定价收购价格相对较低，实际上剥夺了农民（集体）本可通过市场竞争获取的额外收益，也导致市场竞争的缺失，限制了农民（集体）实施土地综合整治的积极性。考虑到由政府平台、开发园区、功能板块作为指标竞买人的情况下，指标价格越高，土地出让金需要扣除的土地取得成本就越高，政府能够获得的土地出让收益就越低，因此指标价格不会被过度抬高，整治指标市场能够健康运转。
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　　（作者单位：南京市国土资源局）