改革我国绩效预算的方法分析

　关键词：绩效预算；背景；挑战；启示
　　一、引言及文献综述
　　政府绩效预算是政府预算方法的一种创新，这种预算方法将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，把预算资源的分配与政府部门的绩效联系起来，强调结果和效率，目的是提高财政支出的有效性。这种以财政资金“倒逼”政府管理体制、运行机制改革的模式，以其强大的预算激励和约束机制，推进政府改革、提高政府的执政能力。
　　近几年国内诸多学者围绕我国实施绩效预算的可行性展开了讨论，反对者（如沈春丽、马骏等）认为，绩效预算虽然好，但我国目前还不具备实施的条件，如果现在实施无异于拔苗助长，将适得其反。赞同的学者（葛孚义、王哲等）都一致认为，以结果为导向的绩效预算不论在促进政府职能的转化、改善政府提供公共产品的质量，还是在优化财政资源配置，构建节约型社会等方面，都有着重要的意义。即使目前我国有些条件尚不成熟，但也应积极创造条件，逐步开展和实施。
　　从国际成功经验来看，绩效预算之所以被大范围的模仿，其关键原因在于它从根本上适应了市场经济的要求。同时，在十七大报告中也提到“深化预算制度改革、强化预算管理和监督”，这说明了提高我国政府预算水平的重要性和迫切性。因此，在我国实施绩效预算具有一定的必要性和必然性。
　　二、我国实施绩效预算的背景
　　（一）法治化程度不高
　　市场经济是法治经济，法治的作用不仅在于约束微观经济主体的行为，更在于对政府行为的约束。从美国政府的预算实践来看，政府预算一旦经议会通过，就是具有法律性的文件，任何部门和个人都不能随意调整和更改。然而，我国各级政府预算虽然每年也经由各级人大会讨论通过，但其预算的法律地位较低，约束性不强。因此，在实际执行的过程中往往出现预算指标分配随意性较大、长官意志比较明显等现象，致使有些预算财力的使用远离财政监督的轨道，财政部门难以对此实施有效监督。
　　（二）技术条件有限
　　绩效预算的核心是评价指标体系的建立，但我国目前并没有把政府的全部资源特别是公共资产方面的资源都纳入预算管理的范围，也未能准确地把握完成绩效目标所需耗费的成本，同时也不具备科学地确定由公共部门还是由私人来履行一些公共服务的条件。故在这种情况下，我国还不具备全面推行绩效预算的条件。
　　（三）国家财政收支矛盾
　　我国目前财政收支矛盾已日趋严重，赤字规模在不断加大，尤其是随着2008年全球金融危机的到来，使得财政赤字达到了一个几乎可以超越历史赤字总和的程度。
　　三、绩效预算所面临的困难
　　（一）绩效考评本身的复杂性
　　一是公共部门产出的特殊性。大多数公共产出是一些中间产品和非市场化的产出，公共部门的产出和最终的社会效果之间还存在时滞性，从而增加了绩效考评的难度。二是绩效指标的难确定性。由于政府组织或项目通常既庞大又复杂而且具有垄断性，不同部门和项目的绩效又往往是独特的和不可比的，如何设计科学的绩效考评指标体系以正确反映其绩效水平是一个世界性的难题。
　　（二）绩效评估的成本较高
　　从美国绩效预算的实践来看，绩效评估活动面临较高的成本。首先，量化政府活动的绩效目标对社会经济的影响比较困难。绩效信息的收集、筛选和使用需要大量人力物力的投入，政府须花大量资金。其次，绩效评估中，还面临道德风险带来的成本，包括由此产生的用于绩效信息再筛选、再加工的费用，和为了克服部门“道德风险”而需付出的其他费用。
　　（三）信息资料获取的难度
　　正如PPBS的失败所揭示的那样，绩效考评结果的准确与否严重依赖于信息本身的准确性及其传输的质量。在很多政府部门，要么根本没有管理信息系统，要么有这一系统但却不能提供可靠的信息。这便造成绩效考评要么依据一些有限的、不够完整的信息，要么是繁琐混乱的信息，很显然这些信息的可获得性和真实性都存在着较大的问题。
　　四、对我国绩效预算改革的启示
　　（一）必须将预算改革纳入政府预算框架
　　公共预算是一次利益的调整，会损害一部分行政部门的“既得利益”，因此会招致强烈的反对。美国经验表明，最主要的问题是将预算改革置于政府改革的框架内，变“我要改革为要我改革”，从而为预算改革创造适宜的环境和氛围。同时，尽量按市场规则组织政府财政活动；规范政府官员的行政观念，以有效提高财政活动绩效；深入了解国民意愿，督促政府官员，进而有效推行绩效预算。
　　（二）提高预算透明度，强化预算监督
　　结果预算强调的是对结果负责，而对于政府部门的财政支出是否实现了承诺的结果，公民是最具有发言权。为了使得公民能够有效地在这一方面做出评价，就要求预算透明化，预算透明是“绩效公共责任”的重要前提。在西方国家推进新绩效预算的过程中，为了提高预算的透明度，还逐步引入了权责发生制会计方法。为了增加预算的透明度，我国可以逐步引入权责发生制会计。因为没有预算的透明前提，绩效预算就只是一个空谈
　　（三）大力培养人才队伍
　　绩效预算制度实施的前提是要先建立绩效考核的指标体系。而成千上万的项目考核指标和考核标准的建立是一个复杂的系统工程，这必然对工作人员的素质有相当高的要求。同时绩效预算的推行是政府管理文化更新的过程，只有所有身在其中的人员参与到这个转变过程，才有可能实现群体的意识演变，使得每一位公务员都重视绩效，都用绩效来指导自身的工作。