农村基础设施建设投资存在的问题及其策略的应

一、前言
　　农村基础设施一般包括生产性服务设施和生活性服务设施等长期发挥使用效益、服务于农民生产生活和农村经济社会发展的设施。投资于农村基础设施能够有效促进农业生产、增加农民收入、改变农村面貌，促进社会主义新农村建设。
　　尽管自1998年以来国家财政对农村基础设施建设的投入不断增加，使得农村基础设施建设的严重滞后的状况有所改善，但从总体上看，中国农村基础设施建设严重滞后状况并没有从根本上得到改变。农村基础设施建设的严重滞后，已经成为实现城乡和谐发展、构筑和谐社会目标的重要制约因素。21世纪初，党中央、国务院强有力地推进农村税费改革，在极大地减轻农民直接承担的税费负担的同时，也为农村基础设施建设带来了新问题。取消农业税之前，对那些经济基础较差的村，通过多渠道筹资（包括农民集资）还能搞一些公益私营和基础设施建设，如修路等。取消农业税之后，村组织也就失去了原有的经济来源，要进行基础设施建设就十分困难了。
　　基于以上原因，导致农村基础设施建设资金供给严重不足，造成农村基础设施建设的严重滞后。“九五”时期中央财政对农业水利基础设施建设的投入资金占中央农村基本建设总投入的70%，而用于中小型基础设施建设的投入资金占整个农业财政资金的比重则不足30%。“十五”时期的投资较“九五”时期有了很大幅度的增加，这一时期全国农业基本建设投资的规模大约为4500亿元，其中来自各级政府的财政性拨款约2000亿元，来自中央政府的直接投入约为1600亿元，财政性投资合计约为3600亿元。在这期间，农村基础设施建设取得了显著的成效，2003～2005年国家投资建成农村水泥路和沥青路共计17.6万公里，超过了1949～2002年完工里程的总量，使全国99.6%的乡镇、92%的行政村通了公路；农村电力设施也得到了明显的改善，电网的改造使农民用电负担年均可减轻约为350亿元。“十一五”期间中央决定“调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村”。以支持粮食主产区为重点，加强粮食综合生产能力建设。同时，“十一五”期间还加强了建设农村饮水安全工程，新增中央投资31.6亿元确保农民饮用水安全卫生；中央投资1000亿元用于农村公路建设。
　　以上事实说明，各级政府已充分认识并重视农村基础设施投资的重要性，农村基础设施建设投资正在不断提高。但是，2009年，农村固定资产投资仅占全国总固定资产投资的13%。这说明我国农村基础设施建设投资与城镇基础设施建设投资相比，无论在总量上还是在相对量上还是有很大差距的。
　　二、农村基础设施投资存在的主要问题
　　建国以来，我国的农村基础设施投资应用于农村教育、医疗卫生、乡村道路、农田水利基本建设以及农业技术推广等方面，完成了大量的农村道路、水利、农田林网建设、农机农资服务和销售网点、农技服务、农业示范区等农业设施建设。但是总体上看，由于在投资主体、投资结构、投资总量和投资效率低下等方面依然存在不足，当前的投资规模和成效仍然不能满足农村经济社会发展的需要。
　　1.投资主体缺位。农村基础设施的投资主体一般是农民个人和政府。但是，由于我国农民增收幅度不高，农民的收入主要用于购置家庭固定资产、子女教育、医疗和日常消费等方面，剩余资金较少，而农业基础设施建设一般都需要大规模的投资，农民个人和农村集体基本上没有这方面投资能力。因此，政府是唯一的事实上的农村基础设施投资主体。当前，我国农业基本建设贷款的主要承担者是国家开发银行，但是由于农业的弱质性和农村经济发展水平较低，使国家开发银行将更多的资金投入到为工业生产服务的基础设施建设中。而农业发展银行作为当前唯一的为农业服务的政策性金融机构将大多数的政策性贷款投入在粮棉油储备和农副产品合同收购上，对农村中长期基础设施建设基本不提供政策性贷款。
　　2.投资结构不合理。各级地方政府财政状况和投资偏好的不同，导致了农村基础设施结构的失调。从我国农村基础设施投资结构来看，用于大江大河治理的投资占总投资比例较高，而投资于改善农业生产条件和农民生活条件方面的资金比例一直偏低。大型水利工程设施的建设固然重要，但这并不是纯粹的农村基础设施建设，因为农民并不是完全受益的群体。另外，由于农业基础设施具有服务地区的依附性，导致政策性金融机构和商业性金融机构更倾向于投资工业基础设施项目的建设，即使在农业内部投资，也是倾向于经济效益好且成本回收较快的项目，而对于外溢性较大且成本回收较慢的基础设施则投资不足。
　　3.投资总量不足。在长期的城乡二元经济发展模式下，我国基础设施投资供给制度也逐渐形成了二元化的、城乡有别的基础设施投资方式。城市全部基础设施建设所需资金基本上由中央财政提供，对农村生产、生活及教育基础设施提供的投资很少，只是提供如大江、大河的治理等外部效应较大的基础设施投资。资料显示，20世纪90年代以来，财政农业基本建设支出仅占财政总支出的20%～30%，与农业的基础性地位不成比例。总体上看，改革开放以来，国家财政对农业基础设施建设投资总量和比例都偏低，尤其是各级政府对于提供基础设施投资的责任及界限仍不明确，导致财政支农数量偏少，并且经常难以落实资金，造成了投资总量严重不足。
　　4.投资效益低下。我国仍处于完善市场经济的时期，这导致现行投资政策在一定程度上受到了经济政策的影响，对农业基础设施的支出资金由不同部门管理，在投资政策的理解、资金使用的要求和方式等方面，各部门多有不同和各自特点。当前，发展改革委员会、财政部门、农业部门、科学技术部门之间，在投资政策上缺乏统一的认识，对资金的管理和分配上缺乏统一有效的协调机制，甚至各部门内部机构之间也存在分歧，这经常导致投资资金的使用不集中和交叉重复建设，农业基础设施投资效益整体不高。以上种种问题使支农专项资金加大了管理成本、降低了效率，进而造成资金的浪费。
　　三、农村基础设施投资存在问题的原因
　　1.城乡二元经济结构。由于我国过去一直是一个传统的农业大国，而且农业的生产方式基本上是沿袭传统的耕作方式，这种方式主要是依靠经验传授，生产主体是以家庭为单位。长期以来 ，我国城乡二元经济结构导致了城市基础设施投资所需资金主要来源于国家财政预算支出，而农村一般的基础设施投资支出主要由农村集体及农民个人来承担，这在一定程度上抑制了财政对农村基础设施的投资。另外，城乡居民收入差距限制了农民对基础设施投资的能力。由于农民收入增长速度缓慢，农民收入主要用于农民家庭生活等方面消费，剩余资金较少。资金的缺乏导致农民投资能力十分有限，扩大再生产积极性不强，生产性投资下降，无力为农村基础设施建设提供足够的资金。尤其是在市场化语境下，农村市场要素和结构的天然缺陷直接导致农村公共服务处于弱势地位，农村发展所需要水利设施、道路、电信电网等基础设施严重不足，影响了农业生产的发展，进而使城乡差距进一步扩大。
　　2.投资决策方式不合理。农村基础设施投资的决策方式要切实反映农民的实际需求，政府就应该积极创造有益于农民表达自己实际需求的现实条件，赋予农民充分的民主权利，建立科学的需求表达机制，使得农民能通过相应的民主程序表达自身的实际需求，以实现农村基础设施的最优供应。但在现实生活中“自上而下”的决策方式往往导致基础设施建设过程中设施总量不能满足实际需要、投资结构不符合实际需求的现象经常发生。
　　3.融资环境相对滞后。农村基础设施大多是公共品，但也有一部分属于准公共品，而只将政府作为唯一的投资主体则不利于提高投资效率。如果能够吸引其他社会资本参加投资，可以弥补政府投资的不足，同时在一定程度上会促进投资效率的提高。尽管我国已经制定了引导社会资金对农村基础设施进行投资的各项鼓励政策，但仍没有从根本上解决投资主体的顾虑。在面临市场风险和自然风险的双重约束下，完善而有效的农村基础设施建设支持体系尚未建立，市场化的农村投资机制仍未形成。致使各投资者将资金投入到流动快、退出便利、比较利益高的投资领域，而不是农村资金市场。同时，农业基础设施产权的非排他性性质导致了收益的非排他性特征，致使农村基础设施投资成果被经常免费使用，而时常发生各种“搭便车”现象，这使得收益变得不确定和难以衡量，从而导致了融资困难。
　　4.投资管理体制不顺。农村基础设施的投资管理包括项目决策、规划、建设、审批、监督执行等方面，涉及财政、信贷等部门。这些环节中，一些项目决策水平不高，具有随意性，投资审批不严格，甚至还出现了挤占挪用支农资金现象，尤其是项目执行、资金支付、监督管理三者合一，给各种违规违纪现象创造了便利条件。以上种种问题容易使投资的资金等被挪用和转移。其次，一些项目也会出现无偿平调现象，违背了“谁投资、谁受益”的基本原则，不利于非受益区基础设施的发展，导致供给越多，亏损越大，财政补贴负担越重等问题。
　　四、改善农村基础设施投资的对策
　　当前，农村基础设施投资的投资主体、投资结构、投资总量、投资效益等方面的问题，制约了社会主义新农村建设，也影响了城乡协调发展的实现。为此，需要各级政府在农村基础设施投资规模、投资结构、投资机制等方面进行政策调整。
　　1.充分发挥政府的主体地位。与城市基础设施相比，农村基础设施同样具有公共产品的属性，所以应采取相同的投资供给政策。这就要求政府改变财政投资的二元结构模式，应进一步加大对农村基础设施投资的力度，成为农村基础设施的投资主体，及时投资、足额投资，保证农村基础设施对农村经济发展支持力。同时，因为基层政府对农民在生产和生活方面对基础设施的实际需求更好地做出正确的判断，基层政府作为投资主体利于做出正确的投资决策并节省管理成本。因此，应进一步强化地方政府的投资主体地位，合理划分各基层政府参与投资的职责。另一方面，应该明确各级政府的“财权”和“事权”，从政策上引导社会资本向农村投资。对于农村各项基础设施建设所面临的风险，政府部门可以通过采用积极的财政和金融政策，通过参股、控股或者财政贴息等形式进行担保和补偿，鼓励和支持社会资本对农村基础设施进行投资建设。
　　2.优化投资环境。为了给农村基础设施投资的融资方式提供制度上的保障，还要进一步完善相关投资政策和法规。中央政府和地方各级政府应建立有利于民间投资的鼓励性措施，积极推行有力的财政、税收和信贷政策，鼓励、引导和扶持各层次各方面的投资主体参与农村基础设施建设。由于农村基础设施投资具有一定的公益性质和盈利水平较低的特征，政府可实行相应的优惠政策以增强这些基础设施建设对投资主体的吸引力。对于关系国计民生的非营利性基础设施采取政府投资，而在营利性的基础设施投资上允许并鼓励民间资本进入，扫除相关制度障碍，尤其是通过法律管理的形式保护投资主体的投资行为，保证投资主体的法律地位。
　　3.创新融资方式。相关金融机构可以通过对经济效益好的农村基础设施建设项目开展收益权或收费权质押贷款的方式实现业务创新。发行项目建设债券募集民间资本，为农村基础设施建设募集充足的资金。积极推行政府和企业通过具体项目进行相互合作的公共部门和私人企业合作的融资方式。通过这种合作形式，合作双方可以扬长避短，在项目建设上实现双赢。当然，在合作过程中，合作方应该共同承担责任和融资风险，政府不应将项目的责任全部转嫁给其他的合作者。此外，还应努力争取国际金融组织提供的低息贷款。
　　4.建立政府主导的多元化资金供给体系。建立和完善“以财政资金为导向，以信贷资金为支柱，以集体和农户资金为基础，以利用外资和横向吸收资金为补充”的多层次、多渠道、全方位的网络化的投人格局，形成总体高效的农业基础设施多元化融资机制，实现政府主导下的农村基础设施投资主体多元化。尤其是对具有竞争性质的基础设施，应逐步实现投资主体多元化，在农民可承受、国家政策允许的前提下，实行有偿使用，或交由经济实体运营管理，形成一种长期、稳定和有效的基础设施建设投入积累机制。
　　5.建立有效的投资管理机制。为了提高资金使用效率、实现对资金的有效管理，确保有效使用有限资金和未来新增资金，各级政府要形成分工明确、管理规范、运转有序的管理机制。政府还可对项目实施政府采购制或委托代理制，政府可委托 社会中介部门对项目的执行情况进行评估，以及实行项目资金运行监查制，根据项目实际情况适当追加或减少项目资金，并做好项目竣工验收工作，确保投资资金的使用效果。
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