关于我国在灾害救助中的社会保障体系的分析

摘　要：本文分为以下三部分，第一部分对于社会保障以及社会保障体系的定义进行解释，对灾害风险进行了分析。第二部分则简绍了国外的相关灾害风险补偿机制（以地震救灾为主），由此得出启示。第三部分提出借鉴救灾的相关国外经验并结合我国国情，发挥我国社会保障体系的重要作用，为把灾害造成的风险降到最低而提出相关建议。

关键词：灾害救助 社会保障体系 补偿机制

1. 社会保障的灾害保障理论
1.1 社会保障与社会保障体系﹑灾害救助概念的界定
（1） 社会保障
    社会保障（social security）是以国家为主体，全社会参与，依法建立的﹑具有福利性的﹑社会化的国民基本生活保障系统。虽然国内外的不同学者对社会保障有着不同的定义，内涵理解，但是不可否认的是社会保障作为社会发展进程中的重要制度安排，具有稳定经济社会状态，促进社会发展与社会成员互助的重要功能，这是不可否认的公认事实。
（2） 社会保障体系
    社会保障体系，主要由社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚、补充保障构成，它们既相互联系又相互区别。从各国的发展实践来看，社会保障体系有无漏洞是衡量社会保障制度完备与否的基本依据。
目前社会保障制度已推行到全世界的160多个国家和地区。建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
（3）灾害救助
    灾害救助简称救灾，是一个内涵与外延都比较广泛的概念，是指一个国家与社会向因遭受自然灾害袭击而造成的生活贫困的社会成员提供一定的物质帮助，以保证其维持最低的生活水平，帮助灾民确立自行生存能力的社会保障制度。其中，救助巨灾风险最有代表意义。国内的学者对于巨灾的判定也有所不同，一般认为应该从以下三个方面来界定，即：人员的伤亡；经济损失的大小；发生的周期频率。
2.国外的灾害救助补偿机制
2.1 美国的灾害救助管理体制
    美国现有的救灾管理体系主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立与联邦紧急事务署的成立。联邦紧急事务署是处理国内发生紧急事务的最高机构，这是一个从中央到地方的全方位体系，建立了一个结合军警、消防、保险公司、医疗救助、民间的救灾组织等等单位的一个统一化组织，调度与行动的体系，以防出现重大灾难事故时，可以作到迅速动员一切可以调度的人员、资源，最大程度的地降低灾害带来的损失。
其中，具体的操作流程是由美国政府与保险公司共同参与，政府主要是从社会保障职能的主要功能来进行保障，而保险公司以商业机制来运营救灾与灾害补偿，两者相辅相成，有相互区别。
    （1）商业保险的模式
    主要由保险公司运营，近似一般保险针对人身与财产的受损失程度，根据不同的程度来划分获赔程度。保险公司由于责 任不同，也划分了不同的险种。
    其中，地震保险就是其中的一种。加州是美国地震多发带，加州政府上世纪80年代曾通过法律，要求经营住房财产险的保险业者同时销售地震保险，加州的地震保险机构是加州地震保险局（CEA），具有70亿美元的索赔能力。但是，1994年的洛杉矶地震把大批保险公司拖得筋疲力尽，此后很多保险业者拒绝提供地震险。为此，加州修改立法，允许保险公司销售小额保单，即只对地震造成的房屋结构性损坏进行一定比例的赔偿，不对轻微损害赔偿等。
因此，加州地震保险局的成立起到一个规范管理、更好贯彻政府职能的积极作用。地震保险局的运营模式是广大居民自愿参与与出资，公共机构管理的运营模式。此模式强调了投保人自愿参与并购买，但是，法律要求保险公司说明情况，解释清楚地震保险不在住宅保险的范围内，需根据自己的需要来决定自己是否需要购买。这样做在很大程度上，使保险公司的利益得到了很好的保障。通过积极管理，加州地震局每年的保费收入约5亿美元，最高可进行总额80亿美元的保险赔付。而且按照法律，地震保险局不用缴纳联邦收入税。另外，加州地震局不能宣告破产，如果发生重大地震灾害而资产不足，则保户之间平摊费用。
    当前加州的房屋地震险中70%以上都由加州地震局承保，共75万份保单。上述的分析，可以充分体现出美国的灾害救助体系的优点：一是一个全社会参与的保险体系，其中，政府与企业起到了主导的作用，更好的分摊了风险带来的危害；二在分摊风险的同时，政府保证了企业的利益与个人的权益，真正实现了灾难过后没有“受害者”。
2.2 日本灾害救助管理体制
    地震给日本带来了巨大的经济与与人员的损失。例如95年1月17日的日本阪神地震，里氏7.3级，造成了6000多人死亡，3万多人受伤，经济损失高达10万亿日元（当时约1000亿美元）。可以说是自二战结束后日本遭受的最大的损失，可以说是整个社会百废待兴。据资料记载，整个社会的重建工作长达10年之久，但是，日本的地震救灾体制取得了很多宝贵经验值得我们去学习。
    首先，在地震发生后，政府第一时间召开中央防灾会议，调查灾区的受灾情况，对灾后的人员生活基本安置、未来的城市规划、经济与产业的复兴等等进行具体的规划，而且广泛征求社会各界的意见。其中，政府提供很大程度的救助，政府也会鼓励社会各界的捐款救助；而金融行业更会以减少贷款利息来帮助再去重建；而保险公司则会通过地震再保险的方式，帮助灾民按标准进行赔付。通过调查，民众的地震保险意识较高，平均参保率高达20％，而有些地区的地震参保率更高，比如日本高知县，69%的人在购买保险时购买了地震保险。实践证明，这种通过购买地震保险的自救方式，对灾后的重建以及居民正常生产、生活的恢复起到积极地作用。
    其次，日本很重视在法律层面上重视对防灾的建设。政府针对不同的灾害设立了不同的法律条文，根据法律内容与性质建立了5大类，52部法律，其中关于地震救灾的就有27部。很完善的划分了各种灾害带来的损失，可以根据不同标准对灾民提供援助，而且政府要求每一条法律分工规定必须落实到具体的政府部门机构与相关工作人员。对于用救济金进行铺张浪费或是投机倒把的行为有比较严厉，具体的惩罚规定，以防资金流失，贪污浪费现象的发生。
更多地防灾教育、生存能力演练更是提升了全民防灾意识，比如每年的1月17日“防灾和志愿者日"，1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周"，全国各地的居民都要进行防灾演练，以达到居民能认识到主动防灾的重要性，也让广大人民增强  了在灾害发生 后及时、妥善、安全的处理各种突发情况的能力。
    由于日本政府，企业以及广大百姓的努力，整个国民在面对地震灾害以及各种自然灾害整体能力得到了实质性的提升。
3.结合我国国情，提出建立灾害救助机制的相关政策建议
3.1 我国的国情与灾害救助机制的现状
    我国现在的灾害救助形式较多，划分的标准也有较多的依据，比如，可以根据救助的主体来划分，也可以根据灾害救助的介入的时机划分。其模式是党政统一领导，部门分工领导，灾害分级管理。虽然在这种模式下，可以充分发挥组织与政治优势，明确责任且有效地调动各种救灾的资源。但是，在这种模式下的存在的问题同样也无法避免。比如，救灾过于依赖政府的介入救助，政府需要从财政、人力、资源上各方面去救助，但是，毕竟政府的力量有限，只能为广大的灾民提供紧急救助，效果有限且效率不高。其次，过于依赖政府的救助力量，不利于调动社会更界的救灾积极性，一部分应该承担一定救助责任的社会单位也因为政府的过多介入而变得无从下手。
    因此，灾害救助机制需要一个系统性的模式建设，而且这个模式是要根据我国的基本国情与切合实际情况的能力来构造。具体的建议是①这个系统性的模式不仅仅是解决灾害过后产生的一系列问题，还要做到灾害发生前的预警，灾害发生时的及时抢救。②灾害的补偿制度也是必须要完善，因为能否在灾害后得到一定的经济补偿，直接关系着广大灾民未来的生活能否得到有效保障的重要条件。因此，需要更多地社会单位需要承担灾难保险的重任，这不仅体现了一个社会单位的社会公德心；更体现了在社会主义市场经济下，关注民生的精神是充斥在整个社会中的。③完善相关的救灾法律，一旦在救灾中遇到各种棘手的问题与障碍都需要一个权威性极强的法律来作为支撑，参照国外完善的救灾制度建设无不都是在一个强有力的法律下发挥作用，因此我国的救灾制度的法制化是必要的。
3.2 具体的政策建议
     通过上述的分析，建立完善的社会保障体系是灾害救助体系建设的重要内容。这里的社会保障体系是包括国家、企业、个人共同作为责任主体，而不是传统意义上的社会保障的主体。这是一个任务艰巨的建设，对任何一个国家都是如此，因此，需要设计切实可行的政策建议。
(1)国家主导的社会保障制度
    灾害救助体制范畴上也是社会保障体系中的一个组成部分。因此，政府的重要性不言而喻，也只有政府能从立法与财政的角度保证机制的长远有效。政府方面要从社会保险方面来发挥其巨大的作用。
    众所周知，我国的社会保险主要由养老、医疗、工伤、失业、生育五大类，每一类都密切相关着我们的日常生活。因此，要着重发挥其作用在灾害发生的情况下更应该凸显社会保险的作用。尤其是医疗保险与失业保险的作用，下面详细简绍这两种保险的作用。
    ①养老保险制度是首当其冲的。老有所养一直是我们国家从古到今的传统美德，也是政府在十七大明确提出要解决的头等大事。灾害过后，灾区居民的养老问题变得更加严峻与急需解决。政府应该要在灾害过后集中安置灾民，解决其基本的生存的问题，可以兴建养老院与敬老院；国家的财政要进行补贴并且核对其原来的养老保险的缴费记录，发放足额的养老金，以保证这些老人们的晚年生活。
    ②失业保险同样重要。失去家园的同时，也意味着原来的生活也收到的巨大的冲击。失业人员的再就业安置才是解决灾害之后社会长久稳定的根本出路，只有适龄劳动力去工作劳动才能使我们的大家与小家尽快走出灾害带来的影响。国家应该通过财政补贴扶植一部分灾区的企业，使之能大量安排劳动力进行生产；其次，政府要制定符合灾区情况的经济与产业政策，刺激经济的发展，安置更多的劳动力；另外，兴修公共基础设施、水利工程等等，在服务民众的同时，尽可能的安排当地的失业人员参与其中，这样既安排了他们的生活，又能激起他们兴建家园的热情，起到事半功倍的效果。
（2）企业、社会力量的社会保障补充作用
    ①企业主要是指保险公司，尤其是商业保险。我国保险业在借鉴国外商业保险针对灾害救助的补偿以及结合自身情况的影响下，也科学的制定了针对灾害的补偿与索赔模式。比如，08年8月，中国人寿首次在业内推出了一款涵盖疾病、身故和巨灾的国寿“安享一生”两全保险，这是首款尝试保障巨灾损失的产品；种种情况可以表明，保险正在对灾害补偿起着巨大作用。
    ②社会力量可以泛指非营利组织、慈善机构、国际的援助机构等等，这些机构起着政府与企业无法替代的作用。首先，这些志愿者为灾区的无私奉献精神，从精神上鼓舞与关爱了灾区的百姓，让他们能更加乐观的面对未来，形成一种互帮互助的良好氛围；同时，那些慈善机构通过社会化的方式为灾区募集捐款与物资，帮助政府分解负担，鼓舞整个社会为灾区做贡献；而国际机构通过国际合作减灾的方式，不仅缓解了我们国家在灾害后急需援助，更是体现了全世界人民一家亲的精神。在国际组织援助我国的灾难同时，我国也积极的参与对别国灾难的救灾行动，如2010年1月的海地大地震，我国积极派出人员去当地抢险救灾以及无偿提供几百万美元的资金援助，在全世界范围内形成了一国有难，多国救助的得良性循环，更提高了国际救援的效果。
参考文献：
[1] 王洪春.社会保障学[M].合肥工业大学出版社,2008
[2] 郑功成.社会保障学一理念．制度．实践与思辨[M]．北京：商务印书馆，2000
 [3] 王锐．建立巨灾保险体系若干问题浅议[J]，Human of world专论，2009第2期