小产权房主体的责任分配

摘　要：目前，国家已经下令清除小产权房，这标志着小产权房将要退出历史舞台。小产权房涉及农民、购买者、开发商、村集体和各级政府这些主体，主体的多样性也使得其关系的复杂性。国家在清理小产权房的过程中合理认定各个主体所应当承担的责任对稳定社会有着重大的意义。本文旨在分析各个主体在小产权房这一行为中的行为动机和获利情况，从而对合理分配小产权房责任提出一些建议。

关键词：小产权房；责任分配；主体

      “小产权房”是指在集体的土地上建设、开发的并出售给城镇居民的商品性质的房屋。小产权房是否应当合法化引起了学界的广泛讨论，目前，对此问题国家给出了明确答案，中央要求各地对农村集体土地进行确权登记发证，凡是小产权房不予确权登记，不受法律保护。今年将在部分地区进行试点，为全面清理“小产权房”做制度和政策准备。虽然小产权房即将退出历史舞台，但合理分配其主体之间的责任仍然十分必要并且迫在眉睫。
　　
一、 农民和村集体的责任
　　根据《土地管理法》第四十三条和《担保法》第三十六条，我们不难发现国家规定建设使用集体土地的情形只有四种：一是农村兴办的村办企业或者联营企业，二是农民的宅基地， 三是农村公共设施的用地，四是根据《担保法》， 使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此之外，建设使用农村集体土地的行为都是不被允许的。因此，房地产开发商要开发房产只能申请国有土地而农村集体土地只能通过国家征收转变成国有土地才可能被用来进行房产开发。国家以较低的价格征收农村集体土地，并以较高的价格将土地使用权转让给开发商。在这一过程中，农民可以从国家处得到土地补偿费等费用，但这些收入相对于土地进入流通市场所带来的增值是微不足道。然而，直接把土地交给地产开发商，那得到的利益会远远大于征地补偿。在利益和违法之间，他们最终选择了利益。这是他们参与小产权房这一行为最根本的动机和目的。
     农民和村集体在这一行为中转让和倒卖农村集体土地使用权的行为触犯了《刑法》第二百二十八条的非法转让、倒卖土地使用权罪。但我们应当考虑到农民是这一行为中利益最容易遭到侵害的主体，处于相对的弱势地位，对他们的责任追究应当从轻（对那些自行建设和买卖小产权房的农民和村集体除外）。首先，从经济学角度看，每个市场主体都是一个理性的经济人，农民也不例外。国家征收土地和自行将土地卖给开放商这两种行为对农民而言都意味着丧失土地。然而两种行为给他们带来的经济收入却有着较大的差距。作为一个经济人，毫无疑问都会选择能带来较大利益那种途径，所以农民选择将土地直接卖给开发商也是无奈之举。究其原因，这是我国不合理的城乡二元结构造成的。其次，从短期来看，农民出卖土地可获得较大利益，但从长期来看，这一行为对他们是有害的。农民失去土地意味着他们失去了可以自给自足的工具，如果他们有没有一技之长，在劳动力市场上没法找到工作，那么他们就会失去生活的来源。最后，农民从中分得的利益大大少于房地厂商以及一些政府官员获得的利益。
    
二、 购房者的责任
　　小产权房主要有三类购买人群：自住型购房者、投资型购房者和享乐型购房者。这三类人群经济实力以及社会地位的差别导致了其购买的动机不尽相同。
　　自住型购房者大多都是城市中低收入阶层者，其购买小产权房的原因主要有四个。第一，城市正规商品房的价位高，而小产权房相对便宜得多。这一类人群收入水平较低，一方面他们难以负担，另一方面，也很少有金融机构为他们提供房屋贷款。小产权房与正规商品房相比，它不必缴纳高额的土地出让金和其他税费，所以它的成本低，售价低。第二，城市住房保障体系的不完善。我国目前住房保障体系主要包括经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁房四类。但相对庞大的需求主体而言，这四类保障性住房数量远远不够。加上官员的腐败，这些保障性住房真正能惠及到老百姓的是少之又少。第三，自住型购房者购房目的在于自己居住，小产权房没有房产证影响流通这一点也不会对他们造成太大的影响。第四，往返城乡之间的交通费用低。但由于现在城乡交通事业的发展，使他们往返城乡之间极为便利，而且交通费用较为低廉，极大地增加了小产权房对他们的吸引力。
　　投资型购房者多半看中的是小产权房的升值空间。这类购房者又可以分为两类，一类是短期投资者，另一类是长期投资者。短期投资者看中的就是这短期的差价，他们先买入，等房价涨他们的预期时再卖出。长期投资者则看得更远一些，他们的期望利益更大。小产权房的身份一直模棱两可，国家说要禁止但之前一直没有具体的措施，学界的很多学者也都一直呼吁要承认小产权房的合法地位，而一旦小产权房得到国家的确权，进入市场可以自由流通，这些长期投资者将获得丰厚的回报
　　享乐型购房投资者购房主要是为了休闲目的和追求更高的生活质量。他们看中农村的优美的自然环境，况且房子价格又低廉。这类购房者购买的大多都是占地面积大的房子像别墅这一类的，这样才可以更好的满足他们的需求。然而，这一行为的危害较大，首当其冲地表现为对土地资源的浪费。土地是不可再生的稀缺资源，他们这种行为不利于资源的合理配置，对生态的破坏也是极其严重的。
　　购房者明知小产权房不合法，仍旧购买，应当承担相应的民事责任。但三类购房者购房动机和目的不同，在责任分配中应当有轻重之分。自住型购房者是处于弱势地位，他们购买小产权房是生活所迫，因此我国家在处理这类小产权房时应当从宽处理，而对于后两种行为则要严加处置，必要时可以处以惩罚性责任。
　　
三、 房地产开发商的责任
　　房地厂商在小产权房行为中处于主动地位，他们开发小产权房有两个原因。第一，房地产开发商从小产权房行为中获得最大利益，是最大的获益者，这是他们从事这一行为的最根本目的。从成本上看，小产权房的成本远远低于城市商品房。小产权房的开发不需要交纳高额的土地出让金和相关税费，它的的工程设计建设的费用、配套开发建设费用，营销费等也都要比正规商品房来得低。从需求来看，小产权房有着庞大的需求人群。这样一来，小产权房成本的低廉和巨大的需求使得其总利润相当巨大。第二，开发小产权房相比开发商品房要来得容易得多。一方面，城市国有土地资源有限 ，而房地产开发商数量多，这意味着一个地产商要争得某块土地的开发权是相当困难，他们必须付出更多寻租成本。另一方面，城市开放商品房的程序以及相关审查相当严格，这也加大他们进行房地产开发的难度。但对集体土地的寻租相对容易并且开发小产权房也没有太多复杂的审查和程序，因为他们本身就是违法的。
　　房地产开发商在耕地上建小产权房是非法占用耕地，改变占用土地用途的行为，触犯《刑法》第三百四十二条的非法占用农地罪。一些房地产商开发的小产权房存在安全隐患，应当被追究生产、销售不符合安全标准的产品罪。某些为取得排他性土地使用权而进行寻租行为，对政府官员进行贿赂，构成行贿罪。笔者认为对这一主体的责任追究应当从重。首先，房地产开发商处于相对的强势地位。房地厂商往往自觉地形成一个利益集团，并影响着政府的行为。他们雄厚的经济实力，良好的组织性让他们在这一行为中处于相对的主导地位。他们虽然不是小产权房产生实质上的根源，但却是形式上的根源。其次，他是这一行为中最大的获益者，因此他们所承担的风险也应当是最大的。他们应承担的责任与他们所获的巨大利益成正比例相关。最后，由于缺乏相应的监管，大多数小产权房都存在安全隐患。存在安全隐患的小产权房不仅会给人们的生命和财产带来巨大的危险，也极大的浪费了社会资源。对那些不顾购房者安全而建造不合格房屋的房地产开发商一定要给予严重的制裁。
　　
四、 政府的责任
　　中央政府多次叫停小产权房，然而这一问题依旧愈演愈厉，这与地方政府的态度有着密切的关联。地方政府在这一问题中本应当扮演管理者的角色，对此类问题进行监管和查办，但现实中，他们一定程度上扮演了参与者的角色，试图从中分得一部分利益。地方政府掌握着农村集体土地转为建设用地的权利，某些政府官员和部门利用此权利进行设租以谋取利益。从经济学角度看，政府也是理性经济人，他们也总是以自己的利益为中心。
　　地方政府在小产权房这一行为中应当承担监管不利的责任和相关的刑事责任。第一，他们对农村集体土地的使用监管不力。我们从小产权房的分类角度来分析这个问题，第一类是建立在耕地之上的小产权房。占用耕地本身就已经触犯了的非法占用农地罪，应追究其刑事责任。这类行为的存在就表明了地方国土局对此监管的不力。第二类是建立在农村集体建设用地上的小产权房，国家相关文件规定这类土地使用应当首先向县、市人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。这类小产权房的存在表明了相关部门在前期对材料审核存在差错。或者即使在申请阶段由于相关申请材料的作假导致相关部门作出错误的结果，也仍旧表明相关本部门没有做后期的土地使用情况的监督和检查。第三类是建立在宅基地之上的小产权房。我国明确规定一户一宅，并且人均宅基地的面积也有着明确的规定。若严格执行国家的这些规定，笔者认为就不存在有过多的宅基地用来建小产权房以及出售。第二，某些政府部门和官员利用职权以谋私。由于房地产开发商对农村集体土地有需求并且有利可图，他们就会不惜一切代价去寻租，政府部门和相关官员就借此契机来设租。这里就涉及相关门触犯单位受贿罪以及官员触犯受贿罪。某些国家机关工作人员滥用职权非法批准允许相关房地产开发商开发占用农村集体土地开发房产，违反土地管理法，触犯了非法批准征用罪。土地特别是耕地是国家的稀缺资源，一旦被破坏就难以恢复，相关政府官员这种滥用职权的行为使公共财产、国家和人们利益遭受了极大的损失，同样也触犯了《刑法》的滥用职权罪。对这一类行政腐败现象一定要严处，以恢复政府的清廉形象和更好地发挥政府的管理功能。

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