关于宏观经济调控和税收政策的研究报告

摘要：我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力正在加强。积极财政政策转型的条件已基本具备，应采取渐进式的转型方式，对财政政策的调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。与当前宏观经济形势相适应，采取以结构性减税为主的新一轮税制改革，以税收政策促进经济结构的战略性调整。尤其是针对严峻的就业问题，应制定、完善税收政策以促进就业。

一、积极财政政策转型与新一轮税制改革的政策取向
（一）对我国当前宏观经济形势的分析判断
据国家统计局发布的数据显示，我国经济在2002年已基本走出低谷的基础上，2003年已进入了一个快速增长期，2004年前三季度继续保持了较快增长的势头。拉动经济快速增长的“三架马车”―投资、消费和进出口都保持了良好的增长态势，特别是固定资产投资成为经济增长的最主要推动力。同时，物价温和上涨，货币供给充足，国民经济已经走出了通货紧缩的阴影。
有人据此认为，从高的gdp增长率、高的投资率和物价上涨这几个经济发展指标来看，经过这几年以增发国债扩大投资为主要特征的积极财政政策的实施，我国经济发展已经出现了过热 的问题，并有引发新一轮通货膨胀的可能。在当前经济形势下，减税政策不符合反经济周期调节的基本原则，再实施减税政策就是给现在过热的国民经济“火上添油” ，结果助长了通货膨胀。
直观上看，所谓的经济过热，其判断标准主要有三个：（1）较快的经济增长速度。2003年我国gdp增长了9.3% ，是1997年以来增长最快的年份；2004年前三季度gdp同比增长9.5%，比去年同期提高0.6个百分点。（2）较快的固定资产投资增长速度。我国全社会固定资产投资增长率从2003年的26.7%提高到了2004年第1季度的43%和1-3季度的29.9%，个别部门投资增长率甚至达到或超过了100%，如今年第1季度，钢铁、水泥行业投资同比分别增长了107.2%和101.4%，其他如电解铝、煤炭、房地产和汽车等的投资增长率也居高不下。（3）较高的cpi涨幅。2003年1-12月累计平均，我国cpi比2002年同期上涨1.2%。2004年1-9月份，除2月份和9月份外cpi同比涨幅逐月走高，各月同比分别上涨了3.2%、2.1%、3.0%、3.8%、4.4%、5%、5.3%、5.3%和5.2%，呈较明显的v字型变动态势。1-8月份同比累计上涨4.0%，是自1997年以来涨幅最高的。
但我们认为，至少有以下几条理由说明经济并未整体过热：第一，从经济周期的视角看，当前gdp增长速度还远未达到过热的水平。我们只要考察上一个经济周期（按谷－谷方法划分）中历年的gdp增长速度，就会发现从1990年到1998年9年中只有3年低于9.1%。也就是说，2003年gdp增长速度虽为7年来最快，但还不及上一个经济周期的平均水平。第二，从经济结构和投资结构来看，高投资率有一定的合理性。我国目前的经济结构已经显出了重工业化的特征 ，而这需要高投资来支撑；基础设施和公共设施的建设既是投资需求又是最终需求，计入房地产投资的绝大部分也是最终需求，所以目前投资需求高于消费需求。第三，现在国内各种商品库存并不是短缺到能使价格上升过高的程度，而且国际市场对于中国经济资源的影响也越来越大，现在全球经济仍处于通货紧缩的状态，中国物价也相应会受到一定影响。因此，中国经济没有出现通货膨胀的基础。
我国经济存在的局部过热现象，可以归结为我国经济结构不合理所导致的经济发展结构性失衡的问题，或者说是一种结构性过热现象。当前经济发展结构性失衡主要表现为：
（1）产业投资增长不均衡。2004年1-7月份，我国第一产业投资277亿元，同比增长15%，；第二产业投资10851亿元，增长42.5%；第三产业投资15987亿元，增长24.6%。
（2）行业发展冷热不均。钢铁、水泥、电解铝、房地产、汽车等行业过热，而其他行业则相对较冷。据国家发改委有关负责人指出，目前在建的钢铁项目全部建成后，到2005年年底全国至少将形成3.3亿吨钢的生产能力，而钢需求量预计2010年才能达到3.3亿吨，钢铁工业投资已超前5年。到2003年，我国水泥总产量已达到8.13亿吨，占全世界总产量的1/3以上。目前，我国电解铝在建能力有310万吨，2005年产能预计达到1000万吨以上，超过市场预计需求近1倍。
（3）即使在投资过热的行业中，也存在不同程度的结构性失衡问题。如，我国钢铁工业发展中存在的结构性失衡现象主要表现为：第一，严重的低水平重复建设现象。据初步统计,2003年我国新建成炼铁高炉81座,能力约3542万吨,其中1000立方米以上的高炉只有6座,能力1000万吨,占28%；新建炼钢炉60座,能力3475万吨,其中100吨以上的转炉只有8座,能力940万吨,占27%。第二，产品结构不合理。据分析 ，我国钢材品种结构中，普通型线材、中厚板、窄带钢等一般档次产品占钢材总产量的70%以上，生产能力过剩；而高档次的钢材品种，还需要大量进口。据统计，2003年全年进口钢材3717万吨中，90%是附加值高的板材产品，占到国内市场消费量的35%—70%。但现在我国钢铁企业，特别是民营钢铁企业扩建、新建的钢材品种，大多是棒线材和热轧窄带钢，大部分属于低水平扩张的范畴。再如，我国水泥行业也存在严重的结构性问题。根据中国水泥协会的数据，2003年中国水泥企业的平均日产规模是16.8万吨；全国最大的安徽海螺集团达到4000多万吨，这也是全国唯一超千万吨的大型水泥企业；百万吨以上的水泥企业也不过几十家。此外，水泥行业存在的结构性矛盾还体现在技术差异上，代表水泥发展方向的新型干法水泥比重很小，90%以上是工艺落后的立窑水泥。所以说，即使是过热的钢铁、水泥等行业也存在严重的结构性问题，并不是全行业过热。
（二）积极财政政策转型的基本思路
自1998年我国开始实行积极财政政策以来，至今已有6个年头。积极财政政策的实施，对拉动经济增长、促进国民经济的稳定协调发展发挥了积极的作用。据有关部门统计，从1998年至2002年，我国积极财政政策年均拉动经济增长分别为1.5、2.0、1.7、1.8和2.0个百分点。但是，以扩大国债投资规模为特征的扩张性财政政策不可能、也不应该长期实行下去，在经济形势好转之后，就应适时转型。
从前文分析可知，我国经济运行已进入新一轮的快速增长期，经济增长的内在动力已然形成，并正在加强。因此，积极财政政策转型的条件已基本具备，但是鉴于我国经济中尚存在的问题和国内外的历史经验，应采取渐进式的转型方式，对财政政策的调控目标、调控方式、调控手段和方法组合上进行适时调整。
1.调整财政政策的调控目标：由刺激经济增长转向增加就业和解决“三农”问题。我国经济运行中，消费需求不足仍然是一个突出问题。而消费需求不足的深层次症结，就在于就业问题和“三农”问题。增加就业，有利于提高城镇低收入群体的收入水平，有利于缩小居民收入差距，提高社会消费倾向；而农村经济的发展、农民收入的增加和农村市场的真正启动，将是我国消费需求增长的根本保证。把增加就业和解决“三农”问题列为财政政策乃至整个宏观调控政策的重要目标，不仅可以解决需求不足问题，促进经济的持续稳定发展，还便于将当前的财政政策与今后长期的财政政策及发展战略很好地衔接起来。
2.调整财政政策的调控方式：由需求管理转向需求管理与供给管理并重。我国现行的积极财政政策是典型的凯恩斯主义需求管理政策，其政策措施的核心和主要内容都是围绕着刺激需求展开的。但就当前我国的现实情况来看，既有消费需求不旺的问题，又存在供给结构不合理的问题。我国的产业结构、产品结构和城乡“二元”经济结构极不合理，供给状况不能适应不同阶层、不同收入水平消费者的需求。而且随着人们收入水平和有效需求水平的不断提高，供给可能发展成为矛盾的主要方面，调整供给将显得越来越重要。从西方发达国家的实践经验来看，长期实行通过扩大财政赤字、增发国债来刺激需求而得政策，必然会带来经济“滞胀”的恶果。因此，进入新世纪以来，西方国家普遍采用兼顾需求管理与供给管理、而以供给管理为主的财政政策。这一经验值得我们借鉴。
3.调整财政政策的调控手段：由主要使用以国债投资为主的财政支出手段转向财政支出与税收手段的并用。一般来说，扩张性的财政政策主要采用扩大财政支出和减税两种政策手段。而我国一直采用单一的以国债投资为主的财政支出手段，尽管在税收等方面也采取了一些措施，但相对国债投资手段来说，则是很微弱的。政策手段的运用必须服从于政策目标和政策调控方式的变化。在将增加就业和解决“三农”问题纳入财政政策的目标、实行需求管理和供给管理并重的条件下，再继续单独依靠国债投资手段，显然是不够的，只有综合运用财政收入和支出的各种手段，包括税收、国债、投资、补贴、转移支付等手段的组合，才能有效地实现调控目标。从市场与计划调节的关系来看，税收相对于财政支出手段，更符合市场调节的要求。因此，应特别重视税收手段的运用，通过充分发挥税收的调控作用，为社会投资提供更为宽松的环境，促进经济社会的长期协调发展。

（三）新一轮税制改革的政策取向
党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出了新一轮税制改革的原则和任务，这对完善我国税收体系和制度，改善宏观调控，促进国民经济的健康发展具有重要意义。
1.新一轮税制改革实质实行的是一种结构性减税政策
减税政策通常是指通过调整税收的法规制度而带来的税负的降低，即通过降低税率、减少税种、缩小征税范围（包括提高起征点和免征额、增加扣除项目及数额、增加税收减免优惠等）等来降低税负。而我们所谓的结构性减税，则是指结合税制调整，把一些主体税种和重要税种的微观税负（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，但从总体上看，具有减税效应 。尽管减税从长期来看有利于税收的持续增长，但从短期来看政府确实存在减收的压力，所以，在实施大规模减税政策的同时，为缓解财政收支的压力，就需要采取辅助性的增税措施，这与减税并不矛盾，因为减税是主旋律，增税是减税政策顺利实施的重要保障。
新一轮税制改革实行的是一种结构性减税政策，具有明显的减税效应，并且力度相当大。首先，伴随着增值税转型、内资企业所得税税率的降低和减免农业税等减税政策的实施，我国还将采取诸如扩大增值税征税范围、提高外资企业所得税负担、增加消费税部分税目、开征遗产税与赠与税等一些辅助性的增税政策，而这就是我们所谓的结构性减税政策。其次，从本轮税改对财政收支所带来的总体影响来看，据我们粗略估算，就改革方案算大账，改革增值税、企业所得税和统一城乡税制，大约会减收2000－2500亿元，占2003年税收收入的10%-15%；如果再加上偿还欠出口退税款，则约减收5000－5500亿元，占2003年税收收入的25%-27%。可见税改的减税效应之大。
当前在我国实行结构性减税政策是非常必要的，而且具有重要的意义。主要表现在：第一，从理论和实践上看，减税对经济发展能起促进作用。减税，不论对商品税、所得税和其他税种来说，都会对生产和消费有明显的刺激作用，我国改革开放以来实行的减税让利政策，明显地促进了经济发展就是个有力的证明。对不同的税种进行减税，尽管它们之间有着不同的功能特点，但具有扩张效应是共同的。第二，我国税费总负担相当重，不利于提高企业的竞争力。第三，我国的主要税种―增值税、企业所得税和个人所得税的法定税率同国外和周边国家比，都偏高 。第四，我国最近几年税收增量占gdp增量的比重过高。根据有关资料统计，1998－2003年税收增量占gdp增量的比重平均为33%，而2003年高达39%。这就是说，每年新增gdp的1/3以上被税收拿走了。
目前在我国实行结构性减税政策非常必要，而且新一轮税制改革确实具有力度很大的减税效应。这如果在西方，将会被执政党和政府大张旗鼓地进行宣扬，因为它会对经济和民众生活产生重大影响，有利于赢得民心，争取选票。但令人费解的是，我国政府似乎忌讳谈论减税问题。表现在，在分步实施税制改革的《决定》中，明确了这次税改的原则和内容，但没提及税改的指导思想和政策：到底是增税，减税，还是不增不减？从主管部门领导的讲话和文章来看，税改的基调似乎是明确的，即不增不减。但这显然与本轮税改的内容差距过大。若果真按此指导思想来设计税改方案，恐怕优化税制的目标就会落空。
2.结构性减税政策与当前宏观经济形势是否存在矛盾
由前文分析可知，我国当前经济并非整体过热，只是一种结构性过热。而且我国政府从去年下半年始采取的一系列“有保有压”的调控措施，也已经取得了初步的、阶段性的成效 ，整个经济正朝着宏观调控的预期方向发展。应该承认，从短期来看，减税政策确实与我国当前结构性过热的经济形势存在一定矛盾，但并不严重。从优化税制结构本身和完善宏观调控手段来讲，结构性减税政策还是有它实行的必要性。
首先，实行结构性减税政策是优化税制的内在要求。一个良好的税制就是兼顾了税收效率与税收公平的税制，这也是我们优化税制的目的所在。而我国增值税的转型和个人所得税制的改革无疑会使我国的税制结构得到进一步的优化。增值税的转型更有利于体现税收中性，从而提高了资源配置效率；而所得税法定税率的降低则有利于减少逃税激励，提高了税务行政效率。增值税的转型，内外资企业所得税的统一，城乡税制的统一，有利于促进公平竞争，体现了横向公平；而个人所得税计税模式的转变，则有利于缩小收入差距，体现了纵向公平。所以说，我们的结构性减税政策兼顾了公平与效率的要求，这也正是优化税制的内在要求，而良好的经济发展环境则给优化税制带来了契机。　
其次，实行结构性减税政策有利于促进我国经济结构的优化。中国经济的快速增长与工业化进程的国际经验是吻合的 。工业化国家的历史经验显示：经济结构是在经济增长的基础上变动的；经济结构的变动又影响着经济增长，成为经济增长的重要条件；当经济发展到一定阶段后，会有一个加速期，即“起飞”阶段，经济快速增长的主要动力来自经济结构的及时转型。当前我国经济仍处于高速增长时期，能否实现持续高速增长，关键是调整经济结构。我国经济结构不合理主要体现在产业结构不合理，地区经济发展不平衡以及城乡二元经济结构等。结构性减税政策的实施则在客观上优化了我国的经济结构：增值税的转型，企业所得税计税工资规定的废除、r&d费用税前扣除标准的提高等都有利于推动高新技术产业的快速发展，提升我国的产业结构；规范税收优惠，建立税式支出制度等，有利于缩小地区间经济发展的差距；统一城乡税制则是逐步缩小城乡差距、解决“二元经济结构”问题的有力举措。
另外，结构性减税政策正在成为促进我国经济、社会可持续发展的长期战略性选择。与扩大财政支出的政策相比，减税政策具有其自身的特点，其作用不可替代。长期实行扩大财政支出的政策会使资源日益向政府集中，不仅导致资源配置效率低下，同时会造成政府权力的扩张，危害市场经济的正常运行。而减税政策的作用则主要是通过影响市场经济微观主体的决策来实现的。社会主义市场经济要求市场在资源配置中发挥基础性作用，这一市场经济的本质要求使得有利于市场资源配置的减税政策逐渐成了我国长期性的战略选择。减税政策的长期化也与新经济的出现密切相关。这种主要依靠人力资本的新经济更适应于中小企业和灵活多变的经营方式。在此前提下，增值税转型，降低所得税的边际税率，增加对中小企业的税收优惠等，就成了减少干预以培育新兴产业的必然选择。因此，结构性减税政策是适应我国经济结构调整和促进经济长期可持续发展的战略选择。
3.实行结构性减税政策对我国引进外资的影响
据商务部数据，截至今年7月底，我国累计实际使用外资金额5402.92亿美元 ，是发展中国家中最大的吸收外商投资国。这也是我们实行结构性减税政策所面临的现实背景。减税政策中重要的一条是统一内外资企业的所得税，两税合一后，外资企业的税负会有所提高。那么，这会不会影响我国引进外资的规模，进而影响我国改革开放的大好形势呢？我们下面进行具体分析。
第一，税收政策在一国的投资环境中只能起到部分激励作用，并非决定因素，因此，外商税负的提高对我国外资增量的影响不大。经济学家约翰.邓宁于1977年提出了著名的 “oli”理论（折衷理论） 。他认为,若想吸引跨国企业的投资,必须为其提供三个方面的优势,即所有权优势（o）、区位优势（l）和内部化优势（i）。所有权优势为一国企业拥有或能够获得而国外企业没有或无法获得的资产及其所有权，主要包括技术优势、企业规模优势、组织管理优势和金融优势等。区位优势是跨国公司在选择海外公司的国别、地点时必须考虑的东道国或东道国公司所具有的各种优势的反映。不仅包括资源禀赋，还包括经济和社会因素，如市场规模和结构，市场发展的前景和潜力，文化、法律、政治和制度环境，政府法制和政策等。区位优势的大小不仅决定着一国企业是否进行对外直接投资和投资地区的选择，还决定了对外直接投资的类型和部门结构。内部化优势是指由于某些产品或技术通过外部市场转移时会增加交易费用，跨国公司通过对外直接投资，在母子公司或子公司之间进行中间产品的转移，就会防止市场缺陷的冲击，从内部化中获取高额利润。
在我国，这三个优势之中，区位优势比其他两个优势的影响要大得多。首先是我国的政局、政策和法律。若政局不稳，意味着投资有全部丧失的可能；政策多变，将使投资者无所适从；法律不健全，投资者的权益将得不到有效保护。因此，这三者实际上是外国投资者决定是否投资的前提。其次，我国是否具备办企业所必需的条件，如原材料、市场与劳动力等。其中最重要的是市场，产品是否有销路，这是一切投资者最关心的问题。再次，我国是否具备办好企业的必要条件，如较高的政府部门办事效率、完善的交通、运输、银行、通讯、保险等基础设施等。如果投资的前提、办企业的必需条件和办好企业的必要条件均已具备，这就表明投资能够赚取利润。只有在确信投资能够赢得回报的条件下，外国投资者才会进一步考虑赚多赚少的问题，也就是考虑诸如税率的高低、税收优惠的多少等优惠待遇的问题。否则，优惠再多、税率再低对外国投资者也不会有吸引力。例如，乌拉圭曾是世界上对外资征税最低的国家，但它对外资的吸引力并不大；美国尽管对外资企业不实行税收优惠，但它一直是世界上吸收外国直接投资最多的国家。因此，税收政策只是构成投资环境的一个因素，只能起到部分激励的作用，并非决定性因素。事实上，税收优惠、地皮价格的优惠和劳动力成本低等因素只对中小资本和发展劳动密集型行业有较大的吸引力，大型的跨国公司具有雄厚的资本、一流的技术和管理水平，其投资往往推行长期战略回报，注重整体利益和综合经营，对一般的投资优惠或投资刺激常常兴趣不大，而更多地关心基本的投资环境以及投资条件的稳定性。
第二，企业所得税负担提高对外资存量的影响也不大。主要基于以下判断：其一，外资选择在中国，更看重的是投资环境，而并非只是税收优惠，而且一旦撤离，外资将承担此前已经付出的沉没成本；其二，在华经营过程中，外资透过转让定价，其应纳税所得额其实已经大幅降低，由提高税率所带来的业绩敏感性并不高。其三，为保持政策的连续性，对已在华投资的老企业，可以采取一些过渡办法予以补救。例如，对外资老企业，可以在一定期限内（例如3-5年）对其由于两税合并而多交的税款予以退税。
从未来走势看，我国吸收外资还会保持良好的增长态势。这是因为我国吸收外资诸多有利的基础因素并没有改变：投资领域进一步扩大，软硬环境明显改善，国民经济发展势头在全球突出强劲，外商在新一轮制造业转移中普遍将我国视为投资信心最强国。此外，我国社会稳定，奥运会、世博会、西部大开发、振兴东北老工业基地等带来的商机所具有的吸引力，都表明我国吸收外资不会出现持续大幅度下降的可能。并且，从进出口贸易的强劲增长以及合同外资额30%以上的高增长率来看，我国吸收外资有望上一个更大规模的台阶。
4.当前是实行结构性减税的最好时机
当前我国经济已基本走出低谷，进入了一个新的快速增长期，而我国税收连续几年的超额增长也为实行减税政策提供了现实的财力支持。所以说，当前是实行结构性减税的最好时机，具有可行性。
近几年我国税收增幅很大，财政有能力拿出一部分支持税制改革，从而形成“经济－税收－经济”的良性循环。2001、2002、2003年和2004年前三季度，我国税收增长幅度分别为21.6%、15.2%、16%和26.3%，远高于同期gdp的增长速度7.3%、8.0%、9.3%和9.5%。根据前面的测算，这次税改的减税效应，如果不考虑偿还出口退税的欠账，大约在2000-2500亿元之间。由于这次税改的任务是分步实施，逐步到位，假定5年内完成，则每年平均减税在400-500亿元，占2003年税收增长额的13%-17%，仅占2003年税收总额的2%-2.5%；估计占2004年税收增长额的8%%-10%，仅占2004年税收总额的1.6%-2% 。应当说这一减税规模财政是承受得了的。至于拖欠3000亿元出口退税款的问题，据报道到今年5月底已基本还清，这反映了财政具有相当大的承受能力。

从以上分析可以看出，进入新世纪以来我国每年的税收收入增幅都不小，这说明我国税制改革实际面临的财政约束并不大。那么，税制改革步履蹒跚的主要原因是什么呢？我们认为关键就在于领导人的指导思想问题，即决策层对税制改革的认识程度问题。如果认为税制改革步伐必须加快，刻不容缓，财力自然会向这方面倾斜，那么所谓没钱支持税改的问题也就不存在了。应该认识到，新一轮税制改革是一种制度创新，短期内可能会导致财政收入减少，长远看，却是促进经济增长的巨大动力。所以，对改革的预期效果，我们宜“放眼量”，而不应急功近利。
二、以税收政策促进经济结构的战略性调整
党的十六大报告提出，本世纪头20年经济建设和改革的主要任务是完善社会主义市场经济体制，推进经济结构的战略性调整，关键是以高新技术产业发展带动产业升级，促进新型工业化和现代物流业的发展，延伸产业链，扩大产业群，增强企业核心竞争力。税收作为国家宏观经济调控的重要杠杆，如何选择有效可行的税收政策，促进经济结构优化和产业升级，保持国民经济持续快速健康发展，已成为当前亟需解决的一个课题。
（一）我国当前经济结构中存在的问题
随着我国改革开放的进一步深化和市场化进程的进一步加快，我国当前经济结构中出现了以下新情况和新问题：
第一，需求结构出现失衡。我国当前的需求结构呈现消费需求相对不足、而投资需求明显过大的问题，也就是说存在明显的消费率（或最终消费率） 过低、而投资率（或资本形成率）过高的宏观结构问题。我国1997年的投资率为38%，此后连续四年下降，2000年下降到36.4%，2001年起重又开始上升，2002年上升到39.2%，2003年进一步上升到47.2%（而2003年世界平均投资率只有22%），超过了上一轮经济过热时期的峰值（比出现经济过热的1993和1994年还分别高出9.5和10.8个百分点），说明2000年来，我国投资率已经表现出了上升的势头；与之相对应，消费率由1997年58.2%连续四年上升到2000年的61.1%，2001年重又开始下降，2002年下降到58.2%，2003年又进一步下降到55.4%，这是自1978年改革开放以来我国消费率的历史最低点，说明2000年以来，我国消费率呈现不断下降的趋势。同时，从国际比较来看，目前我国投资率大大高于世界平均水平,也明显高于各主要发达国家和发展中国家水平；而消费率不仅大大低于世界平均水平,也明显低于发展中国家的平均水平 。
第二，地区间经济发展极不平衡。受自然、历史、社会等人为与非人为因素的影响，我国东西部地区之间经济发展极不平衡。由此产生的负面效应，一方面，按照缪尔达尔的理论，这种区域性经济发展差异，会因为“累积性因果循环”的作用而越来越大 ；另一方面，西部地区人均收入水平低，由此形成的居民购买力难以为东部地区生产的商品提供广阔的市场，从而在一定程度上制约了东部地区以至整个国民经济的快速发展。
第三，国民收入分配格局发生重大变化。自经济体制改革以来，我国的企业产权制度逐渐形成了以公有制为主体、公民个人所有及混合所有并存的多元化格局。相应的，居民个人收入在国民收入分配格局中的比重大幅提高，因按劳分配、按资分配、按经营成果分配等多种分配方式的采用，我国居民之间的收入分配差距也逐渐扩大。
第四，所有制结构发生较大变化。在传统计划经济体制下，我国经济成分是公有制经济一统天下的格局，随着我国市场经济体制改革的不断深化，我国民营企业近10年来得到了快速发展，尤其是近几年来，我国民营企业面临的环境正发生巨大而深刻的变化。首先，在政治意识形态和宪法层面上，党的十六大和新修改的宪法为民营企业的发展提供了强有力的政治和法律保障；在经济上，民营企业面临的投资和贸易政策环境也有了明显的改善。
（二）正确认识税收在促进经济结构调整中的作用
从税收与经济结构的关系来看，在市场经济条件下，税收作为国家进行宏观调控的主要工具，可通过对产业结构、收入结构、所有制结构、地区结构等的调整，使经济实现协调发展。如差别税负可影响资源在不同产业、不同行业、不同地区之间的资源配置；合理的税负分配原则有助于所有制结构的调整；合理的税制结构与税负水平有助于收入结构的改善等等。因此，从理论上说，税收政策可以从中发挥重要的结构性调节作用。
应该说，税收对经济结构具有一定的调节作用，但决不能把这种作用过分夸大。事实上，在我们这样一个市场经济体制还不完善的国家，政策预期与实际效果之间存在着较大的差距。这是因为税收调控作为宏观调控手段也具有自身内在的局限性。具体表现在：
第一，从调控产业结构看，税收作用的范围主要限于增量调控，而在增量有限的情况下，调控力度必然受阻。具体来说，为避免税收对市场机制可能产生的扭曲，一般不宜借助商品劳务税优惠来达到调控产业结构的目的，但在所得税所占比重不大的情况下，所得税优惠在调控产业结构方面难免存在力度上的局限性。
第二，从调控地区结构看，为促进落后地区加快其发展步伐，在税收方面主要实行以所得税优惠为主的税收待遇，但由于落后地区大多处于财政紧张的状况，要提供税收优惠，首先将因财力上的限制而存在局限性。而且，从某种意义上讲，影响地区经济发展的主要因素是地理位置、自然资源等，只有在交通、基础设施等生产的外部条件先行发展的前提下，税收优惠才能在促进落后地区发展中发挥较大的作用。
第三，从调控收入分配结构看，由于税收主要参与国民收入再分配，即税收调控收入分配主要是事后调控，它只能在某种程度上缩小社会成员间的贫富差距，而不能完全消除不合理的差距。而且，收入分配差距的形成既与国民收入再分配有关，也与国民收入初次分配有关，这就决定了税收调控收入分配存在内在的局限性。
（三）促进高新技术产业发展的税收政策
当前世界已进入知识经济时代，科学技术的发展已成为促进国家经济发展的关键，各国的产业化调整正呈现高科技化的趋势，我们应该通过税收政策促进高新技术产业的发展，支持产业结构升级，不断提升高科技产业在国民经济中所占的比重。
借鉴美国、法国、日本等发达国家和印度等发展中国家的经验，结合我国实际，我们应该实施以下税收政策，促进高新技术产业的发展：
第一，改革增值税。内容包括：一是改革增值税的试点方式，以减少税收对整个社会资源分配的扭曲，鼓励产业重点向技术密集型和资本密集型产业转移，避免加剧区域发展不平衡的问题；二是对企业购入和自行开发的科技成果费用中所含的税款比照农产品或交通运输费的规定，按照一定的比例扣除进项税额，减轻高科技企业的税收负担；三是规定对企业当期购进存货增值税进项税额可全额抵扣，促进企业流动资金使用效率的提高；四是不宜盲目扩大增值税的征税范围，以交通运输业为例，交通运输行业大部分企业规模较小，财务核算不健全，改征增值税后大部分将成为小规模纳税人，这与现行按运费发票一定比例抵扣增值税进项税额没有根本区别，所以，对交通运输业改征增值税意义不大；再如，对小规模纳税人不加区别增值率的高低而统一实行4%或6%的征收率，有违增值税设立的初衷，有失公平；五是将货物批发、零售和修理修配业务改纳营业税，增值税只在工业生产环节征收。
第二，完善科技税收优惠。税收优惠政策的作用大小与税收刺激或激励的方式有着较大的关联。一般认为，对于基础性的科研开发活动，宜选择事前税收扶持政策；而对应用性技术研究开发，宜选择事后鼓励的税收政策。具体说来，一是要完善与高新技术产业发展有关的税收法律体系，对科技税收政策实施单独立法，消除现行税法中的矛盾、重复和混乱的现象，加强科技税收优惠政策的规范性、透明性和整体性；二是将目前对高新技术产品生产与销售环节给予的税收优惠转向对科研技术开发补偿与中间试验阶段给予税收优惠；三是完善税收对促进人力资本投资的政策；四是调整对高新技术产业的税收优惠方式，做到税基减免、税额减免和税率优惠三种方式的协调配合，注重加速折旧、投资抵免等税基式优惠手段的应用；五是变区域优惠为产业优惠。特别是对传统产业的技术改造，应加大税收优惠的力度，促进经济增长方式的转变。
（四）促进第三产业发展的税收政策
根据三次产业理论，由于第三产业行业多、领域宽、劳动密集型与技术密集型行业并存，可容纳不同层次的劳动力，对拓宽就业范围、增加劳动力需求、吸纳新成长劳动力、降低失业率，有着举足轻重的作用。另据实证研究，第三产业的就业弹性系数大于第一产业和第二产业 ，在吸收下岗失业人员方面具有广阔的发展前景。所以，大力发展第三产业，对于扩大就业、增加居民收入、提高社会消费倾向、促进宏观经济协调发展都具有重要的意义。
要促进第三产业的发展，税收应该在以下几方面发挥积极作用：
第一，对那些投资少、就业成本低、就业容量大的行业，如对新开办的服务、餐饮等行业实施减免所得税、提高营业税起征点等优惠措施，加快其发展。
第二，发展多种所有制的服务业，采取减免税等政策支持、鼓励和引导个体、私营企业大力创办服务业，特别是在税收征管和纳税服务等方面给予支持；
第三，对社会上专门提供就业培训的机构提供减免税优惠。
第四，对依法设立的各种劳务输出公司给予定期减免所得税和营业税的优惠政策。
三、促进就业的税收政策选择
就业是民生之本。随着我国经济体制改革的不断深入，经济结构不断调整，劳动力供给的不断增加，失业问题越来越突出。有数据表明，目前我国城镇登记失业率约为4.0%；若再加上600多万尚未找到工作的下岗职工 ，则城镇总的失业率超过7%；若再把没有登记的失业者统计在内，可以推算出目前我国的城镇失业率接近12% 。另从劳动部科研所课题组提供的有关数据来看，我国约有1.6亿的隐形失业者，约占就业总量的26%。此外，农村还有1.5亿富余劳动力需要转移就业。就业问题已成为当前我国一个带有全局性影响的重大经济和社会问题。我国处于经济转轨时期，公开化的失业和迅速增长的失业率必将对经济发展和社会稳定产生很大的负面影响，这就需要政府采取相应的政策措施减少失业，扩大就业。
（一）税收政策在促进就业中的积极作用
税收作为政府宏观调控的经济杠杆，对提高就业水平和改善就业结构都会产生积极的作用。税收对就业的促进作用可以从扩大劳动需求总量、调整劳动需求结构和改善劳动供给结构三个方面来考虑，可以采用的税收政策工具调整税种、变动税率以及税收优惠等。首先，扩大劳动需求。解决就业问题的根本出路是扩大生产，因而税收对就业的促进作用也主要表现在，运用税收政策刺激投资，促进经济发展，扩大劳动需求总量，增加就业机会。其次，还要根据劳动供给结构，相应地调整劳动需求结构，以吸纳不同教育水平和劳动技能的劳动力，最大限度地解决就业问题。再次，要加大税收政策对劳动力教育、培训的支持力度，降低人力投资的成本，提高劳动力素质，改善劳动供给结构，提高劳动者的就业能力。根据我国就业的现实需要，我们应该充分发挥税收政策在促进就业中的积极作用，一方面，应该大力促进民营经济、中小企业、高科技企业和劳动密集型企业的发展，创造更多的工作岗位；另一方面，要加大对下岗失业人员再就业的扶持力度，提高劳动者的素质和技能，以利于更好地再就业。
（二）发达国家促进就业的税收政策
失业是市场经济条件下普遍存在的现象，失业率过高对经济健康发展和社会稳定都会带来很大的负面影响。世界各国采取了很多宏观经济政策，包括税收政策来促进就业。在利用税收政策促进就业方面，发达国家主要采取了以下做法：
1.减税政策。减税是确保短期内经济稳定增长和促进就业的重要方式，减税的规模和幅度由经济波动的程度和失业率的高低等因素决定。进入21世纪以来，为了应对全球经济增长放缓的趋势，各国纷纷推出了新的减税计划和方案，掀起了新一轮的世界性减税浪潮。例如，2001年美国国会批准了布什政府10年期13500亿美元的庞大减税计划，2003年又批准了其追加的10年期3500亿美元减税方案，这些减税政策有利地促进了美国的经济增长和就业。
2.扶持中小企业的税收政策 。比如，美国1997年出台的纳税人税收减免法规定，小企业在以后10年中将会得到数十亿美元的税收减免；英国连续削减公司所得税率，将年产出低于30万英镑的小企业的公司税率由30%降低到20%这一历史最低水平（大企业税率为30%）；法国建立了研究开发投资税收优惠制度，规定凡是r&d投资增加的中小企业，都属减税范围，还通过税收优惠政策促进中小企业以专利形式向创新企业投资；加拿大主要通过降低税率、减免税收、税收返还和延长税收宽限期等对中小企业提供支持。
（三）促进中小企业发展的税收政策
改革开放以来，我国的中小企业数量迅速增长。在市场经济条件下，中小企业具有经营机制灵活，应变能力较强等优点，且分布领域、行业广泛，为数众多，在推动经济增长、吸纳劳动就业、活跃市场、促进企业制度和技术创新、以及增加财政收入等方面发挥了积极的作用 ，成为推动社会经济协调发展的重要力量。然而与大型企业相比，由于规模较小，技术装备和管理水平较低，竞争能力较弱，抗风险能力较差等“天然”的弱点，中小型企业在市场竞争中又往往处于不利地位。中小企业这种既重要又处于弱势的地位和特征，决定了政府必须从政策上，包括税收政策上给予大力支持。
我国现行税制中。没有针对中小企业制定特殊的税收优惠政策。但是，现行的某些对不同规模企业实行的普遍优惠的税收政策，实际上对中小企业是有扶持作用的。不过，由于原有的税收政策目标不明确，标准定得太低，优惠措施不多，且手段单一，加之有些规定实际上是对中小企业的歧视和限制，严重影响了中小企业的发展。
为了促进我国中小企业的快速健康发展，政府应该在坚持公平税负、轻税、产业导向和便于征管等原则的前提下，对税收政策做以下调整：
（1）改革和完善税制，支持中小企业发展。主要包括：
第一，增值税的改革和完善。主要内容有：抓紧时机，实现增值税由“生产型”向“消费型”的转变；调整标准，扩大一般纳税人的征收范围和比重；进一步调低小规模纳税人的征收率，建议工业小规模纳税人的征收率调低到4%，商业小规模纳税人的征收率调低到2%；适当提高小规模纳税人的起征点，具体调整如下：销售货物的月销售额由现行的600-2000元提高到2000-5000元；提供应税劳务的月销售额由现在的200-800元提高到800-2000元；按次（日）纳税的每次（日）销售额由现在的50-80元提高到80-150元。
第二，企业所得税改革和完善。尽快合并现行内、外资两套企业所得税制，统一税法，加大对中小企业的税收扶持力度。主要内容包括：降低税率，特别是要降低中小企业的优惠税率，具体设想是：企业所得税税率降为25%；年应纳税所得额在30万元以下的中小企业，适用18%的优惠税率；年应纳税所得额在10万元以下的中小企业，适用10%的优惠税率；放宽并规范税前费用列支标准，包括：取消“计税工资”规定，取消对公益性、救济性捐赠税前列支的限制，准予享受关于r&d费用的税收优惠政策等。
第三，转变观念，完善制度，优化税收服务体系。税务机构和干部应该树立为纳税人服务的观念和意识，为中小企业提供优质纳税服务，营造良好的纳税环境。
（2）调整现行的税收优惠政策。改变现行单一的减免税方式，采用灵活多样的税收优惠方式，特别是注重采用加速折旧、延期纳税等到税收优惠方式；改变当前税收优惠政策在覆盖范围上主要局限于企业的创建环节，积极探索制订将扶持范围扩展到研发、设备更新、增资、再投资以及改制等企业发展中关键环节的税收扶持政策；适当扩大税收优惠政策涉及的税种，发挥不同税种对中小企业的调节作用，特别是对西部落后地区和东北老工业基地，建议下放给其地方政府更多的税收管理权限，使他们能够因地制宜、因时制宜地通过多税种的税收优惠政策对中小企业加以扶持。
（3）清理乱收费，实行“费改税”，减轻中小企业的非税额外负担。
（4）利用税收优惠政策，积极推动中小企业融资支持体系的构建。主要包括对中小企业信用担保、再担保机构的业务收入实行营业税优惠，对向中小企业发展基金提供捐赠的企业和个人实施所得税优惠等。
（四）进一步完善再就业税收优惠政策
改革开放以来，财政部、社会保障部、国家税务总局相继出台了一系列税收优惠政策来促进就业和下岗再就业，并逐步形成了一个覆盖面较广的再就业税收政策体系。归纳起来，我国现行促进再就业的税收优惠政策可以分为四类：一是鼓励和扶持下岗人员自谋职业和自主创业的税收优惠政策；二是鼓励企业积极吸纳下岗失业人员的税收优惠政策；三是鼓励国有大中型企业主辅分离、安置富余人员的税收优惠政策；四是较大幅度地提高了增值税、营业税的起征点，对纳税人销售额达不到起征点的，分别给予免征增值税、营业税及城市建设税的照顾。
现行促进再就业的税收优惠政策在取得了积极效应的同时，也在制订和实施过程中存在一些问题。主要表现在以下几个方面：
（1）各职能部门缺少统筹协调，无统一的牵头部门。劳动与社会保障、税务、工商部门是落实税收优惠政策过程中必不可少的部门，这些部门在办理相关优惠措施的时候只是横向联合，彼此之间缺少一个统筹部门。如办理再就业优惠证、新办企业认定书、工商营业执照就分属不同的职能部门，由于各部门工作时间的不同、对政策理解重视的程度不同，导致税收优惠政策落实滞后。
（2）再就业优惠证的办理存在很多问题。再就业优惠证是下岗失业人员及企业享受再就业优惠政策最重要的凭证之一，但是由于宣传的力度不够，许多失业人员和部分企业对此不了解，导致办理优惠证的积极性不高。有些失业人员认为办理优惠证环节多、手续杂、周期长，因此不愿意办理。有些企业认为招收有优惠证的失业人员并不划算，因为按照国家有关规定，企业要先为每位职工交纳养老、医疗和失业保险，企业对于这笔费用是“先缴后补”（国家补贴养老和失业保险金），但是有些地方政府（特别是老少边穷地区）的补贴很难及时到位，导致很长时间企业得不到补贴，享受的优惠又不是很多，因而积极性不高。
（3）税收优惠政策本身存在很多问题。首先，按照国家政策规定，能够享受优惠政策的企业必须是符合规定的服务型企业、商贸企业、国有大中型企业等，而对于新办生产型企业则不能享受税收优惠政策。众所周知，生产型企业是安置、吸纳下岗职工最多的企业，却享受不到相关的税收优惠。其次，目前享受税收优惠的失业人员仅限于以下四种：一是国有企业下岗人员；二是国有企业失业人员；三是国有企业关闭破产需要安置的人员；四是享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。这就把相当一部分集体企业、其他所有制企业下岗失业人员以及由于城市扩建、农田被征而造成的实地农民排除在外，形成一种“政策歧视”，极不公平。
再就业工程，关系人民生活水平的提高，关系改革发展稳定的大局，既是重大的经济问题，又是重大的政治问题。为了更好地发挥税收在促进下岗失业人员再就业中的积极作用，税收政策需要做进一步的调整和完善：
（1）扩大优惠对象范围。享受优惠的人员范围应扩大到集体企业的下岗人员、失地进城的待业农民以及下岗后再失业人员。税收优惠政策不仅要惠及能吸收较多劳动力就业的生产型企业，还要惠及商业、餐饮业、旅游业、社区居民服务业等劳动密集型行业，大力扶持中小企业的发展。
（2）完善税收优惠政策的制订程序，简化审批手续，提高税收优惠政策的可操作性。
（3）加强税务与劳动、工商等部门的配合，对税收优惠政策执行情况实行有效的监控，严肃查处利用促进就业的税收优惠政策进行偷、逃税款的不法行为，公平税收环境。
（4）进一步加大政策宣传力度，做好对下岗失业人员的服务工作，提高税收优惠政策的透明性，切实帮助企业和下岗失业人员用足、用好现有的税收优惠政策。

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