城市轨道交通项目的特许权经营

摘　要　在阐述特许权经营内涵的基础上,分析特许权经营主要模式在城市轨道交通建设领域的适用程度及面临的问题,提出了发展轨道交通项目特许权经营模式的政策建议。

关键词　轨道交通,特许权经营,民间资本

随着城市化进程的推进,需要加大对基础设施建设的投资。作为发展中国家,我国政府建设资金短缺、基础设施建设融资难等问题日益突出。为弥补政府投资以外的巨大资金缺口,发展特许权经营,将成为城市轨道交通建设中卓有成效的筹资模式。
1 特许权经营的内涵
特许权经营是指政府为了提供基础设施、社会福利及相关服务与非公有实体之间所做的一种安排,它是在特许权合约的基础上非公有实体参与的一种经营模式。其初始理论最早由英国人查德维克于1859年提出,后由德姆塞茨于1968年将其作为对自然垄断的管理方法进行了理论上的升华和更新。对自然垄断的传统管理方法是对价格进行管制。而德姆塞茨则建议采取特许权经营的方法,其内涵是用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争,可较好地处理规模经济和竞争的关系。企业为获取一项业务在一定期限内的垄断经营权而参与竞标,其中要价(成本补贴)最低、报价(实现收入)最高者(假设无质量差异)被授予特许经营权。在利益的驱动下,经营者将提高经营效率,改善服务质量,以确保特许权招标当局获得大部分垄断性租金和选出最有效率的经营者。
特许权经营不同于一般意义上的民营化。后者除了私人拥有外,其运作主要受制于市场机制和政府一般性的规则;前者则不同,合作各方的责任、风险和回报主要受制于特许权出让合约,同时政府承担不同程度的责任,如提供土地、保证一些资源的供应,作出必要的允诺以及过程的监管。其基本理念是:将建设或维护公共资产的责任和风险转移给非公有制实体,通过民间财团竞标,降低城市基础设施的开发建设成本和运营维护支出;特许权使用期满后项目的所有权有偿或无偿转让给政府。
2 特许权经营模式分析
近些年来,国内外一些政府在投资公共项目上纷纷采用特许权经营模式,进行了不同形式的尝试,依据项目属性,民营的参与程度也不同,如表1所示。这将成为我国轨道交通项目采用特许权经营模式的实践参考依据。一般来说,ｂｏｔ、ｂｔｏ及ｂｏｏ模式用于新建设施;ｌｂｏ、ｂｂｏ及扩建后经营整体工程并转移模式用于对已有设施的扩建;服务协议及运营、维护协议用于已有设施。

2.1 服务协议及运营、维护协议
服务协议(ｓｅｒｖｉｃｅｃｏｎｔｒａｃｔ)是对一些特殊的公共基础设施,政府可以把服务出包给民间企业。政府公共部门仍需对设施的运营和维护负责,承担项目的融资风险。运营、维护协议(ｏｐｅｒａｔｅ＆ｍａｉｎｔｅ ｎａｎｃｅｃｏｎｔｒａｃｔ)是政府与民间企业签定协议,由民间企业对基础设施进行运营和维护并承担其责任,获取商业利润,但不承担投融资风险。其目的是引入私人企业,提高基础设施的运营效率和服务质量。目前在轨道交通项目上可考虑采用此模式。
2.2 ｌｂｏ模式和ｂｔｏ模式
ｌｂｏ(ｌｅａｓｅｈｏｌｄ ｂｕｉｌｄ ｏｐｅｒａｔｅ)模式是指政府与私人企业签定长期的租赁协议,由私人企业租赁已存在的基础设施,向政府交纳一定的租赁费用,并在已有设施的基础上凭借自己的资金融资能力对基础设施进行扩建,并负责其运营和维护,获取商业利润。ｂｔｏ(ｂｕｉｌｄ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｐｅｒａｔｅ)模式是指政府与私人企业签定协议,由私人企业负责基础设施的融资和建设,完工后将设施转移给政府。然后,政府把该基础设施租赁给该私人企业,由其负责基础设施的运营,获取商业利润。这两种模式,整体设施的所有权均属于政府,都不存在公共产权问题,因而目前在轨道交通项目上可考虑运用。
2.3 ｂｏｔ模式和ｔｏｔ模式
ｂｏｔ(ｂｕｉｌｄ ｏｐｅｒａｔｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ)通常是由项目所在国政府或其所属机构与项目公司签署一种特许权协议,把项目建设及经营的特许权授予项目公司;项目公司在特许权经营期内利用项目收益偿还投资及营运支出,并获得利润;特许期满后项目交给所在国政府或其下属机构。利用ｂｏｔ模式引进外资的方式在我国轨道交通建设上应较少采用。因为这种方式一般都会附加购买国外设备及维修过程中购买其配件的条款,这不仅占用了大量的外汇而且影响我国民族产业的发展。但可以通过ｂｏｔ模式吸引我国民间资本投资于国内的轨道交通建设。由于轨道交通具有公益性特点,所以政府对项目提供产品和服务的价格可以有所限制,但可在沿线土地开发以及税收上给予项目公司一定的优惠政策,使项目公司可从营运收入、土地开发收益和税收返还等优惠政策上收回投资并获得收益。
ｔｏｔ(ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｐｅｒａｔｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ)实际上是ｂｏｔ模式为适应不同条件而衍生出来的变种。它是指东道国政府把已经投产运行的项目移交给投资者经营,以项目在该期限内的现金流量为标的,一次性从投资者那里融得一笔资金用于建设新项目;经营期满后,投资者再把原来的项目移交给东道国政府。该模式不仅可以利用民间资本而且可以引进外资通过ｔｏｔ模式投资于我国的轨道交通建设。因为从我国政府的角度,利用ｔｏｔ模式引进外资既可以进一步缓解我国基础设施建设的“瓶颈”制约,也可以借鉴和吸收国外的科学管理经验;从外商的角度看,利用ｔｏｔ模式可以消除轨道交通项目的建设期风险,而且由于既有项目的收益前景相对明朗,项目的营运风险也可以大大降低。当然,利用ｔｏｔ模式引进外资,应审慎处理项目提供的产品和服务的定价问题,以及国有资产转让过程中的估价问题。

2.4 扩建后经营整体工程并转移模式(ｗｒａｐａｒｏｕｎｄａｄｄｉｔｉｏｎ)
这种模式是指政府与民间企业签定协议,由民间企业对已有的公共基础设施进行扩建,并负责建设过程中的融资。完工后由私人企业在一定的特许权期内负责对整体公共基础设施进行经营和维护,并获得商业利润。在该模式下,民间企业可以对扩建的部分拥有所有权,因此会影响到基础设施的公共产权问题,目前在我国轨道交通项目上可适当采用。
2.5 ｂｂｏ模式和ｂｏｏ模式
ｂｂｏ(ｂｕｙ ｂｕｉｌｄ ｏｐｅｒａｔｅ)模式是指政府将原有的公共基础设施出售给私人企业,由私人企业负责对该基础设施进行改、扩建,并拥有永久性经营权;ｂｏｏ(ｂｕｉｌｄ ｏｗｎ ｏｐｅｒａｔｅ)模式是指由私人企业负责公共基础设施的融资、建设,并拥有该设施,对其进行永久性经营。由于这两种模式都存在公共产权问题,目前在我国轨道交通项目上可适当采用。
3 特许权经营进入轨道交通建设领域所涉及的主要问题
3.1 市场准入问题
目前政府没有明确民间投资者可否进入该领域。有人认为,管网型基础设施属于自然垄断项目,必须由政府包揽。但自然垄断不等于政府垄断,它是指在市场经济条件下某些行业通过竞争达到垄断才能发挥规模优势,产出投入比才能达到最大化。它是政府建立制度来规范垄断行为的依据,而不是政府垄断经营的理由。
3.2 技术问题及其引发的问题
特许权经营在技术上还存在许多问题,如很难在项目开始之初准确估计需求量、收费标准、通货膨胀率及汇率等,进而影响收入的估计。这会导致:①特许权经营者可能无法用足够的收入来补偿成本,更不可能赢利;②政府为了吸引民间的受让方,往往出让商业利益好的项目,并提供一定投资回报的保证。这样,有利可图的项目给了民间,而没有财务效益的项目留给政府,使政府的现金流陷入困境,有可能陷入更严重的债务危机。在这个过程中也难免出现寻租和腐败的可能性。
3.3 信用、担保问题
一方面,目前我国的某些政府部门和国企缺乏信用和信用观念。特许权经营是通过签定一揽子合同来规定政府与特许经营者的权利和义务的,如果参与者缺乏信用、合同观念,项目注定以失败告终;另一方面,为了减少和消除未来不确定现金流的风险,政府可能会以财务担保的方式承担一部分项目风险,如税收优惠、债务分担、收益保证、竞争限制等。其后果可能会扭曲自由市场的效果和效率,削弱由于私有部门的参与而带来的成本降低。私有部门之所以比公有部门更有效率,就在于它处于一个激烈的市场环境中。如果政府给私有发展商提供补助、担保和竞争的保护,则很难想象这些效率还能实现。
3.4 价格体制障碍
计划经济时代,基础设施实行低价或免费政策,大量依靠财政补贴。城市轨道交通具有公益性的特点,这种烙印尤其明显,已阻碍实现现代化基础设施的高水准,也难以使民间资本找到合理的利润空间,无法吸引民间投资者。
3.5 行政制度的障碍
层层行政审批极易引起寻租行为,耗费巨大的人力、财力,增加项目的投资成本,妨碍民间资本的进入。
4 政策建议
(1) 进行政策界定、破除政策壁垒。将原来含糊不清的方针具体化,变成可操作的指南;破除目前对民间资本的政策障碍,引导民间资本进入轨道交通建设领域。
(2) 建立、完善法律制度。为了防止技术和信用担保问题,应加快颁布《特许权经营合约法》和尽快制订相关实施细则,明确特许权经营模式中应遵循的法律规范,保障政府和投资者的利益及市场效率的实现,以最终达到双赢或多赢。
(3) 理顺轨道交通领域的价格体系。首先,按“成本+合理利润”的原则,政府、公众、投资者共同制定各方都能接受的价格;其次,根据居民收入和承受能力,适当提高限价,同时把原来由财政对市政设施企业的暗补,变为对居民收入的明补。
(4) 改革投融资项目审批制度。原有体制下的层层审批制度已极不适应追求高效率的经济行为。缩减审批环节,提高政府的行政效率,避免寻租行为的发生,是当前改革的迫切任务之一。
(5) 值得注意的是,城市轨道交通是投资额大、建设周期长、回收见效慢甚至有些无法回收的项目。在不违反国家法律、法规及政策的前提下,可能要授予比其它基础设施项目更多的特许权,以加大城市轨道交通项目对民间投资者的吸引力。


参考文献
1 黄渝祥,邵颖红,等.政府投资项目经济评价准则研究报告.2003:44～46
2　冯飞.项目融资的政策走向.中国投资,2000(6):34～35