新《事业单位财务规则》的内容解读分析

　2012年2月7日，财政部谢旭人部长签署财政部令第68号，对1997年1月1日起实施的《事业单位财务规则》（以下简称《规则》）进行修订，公布修订后的《规则》，自4月1日起新的《规则》正式实施。颁布新《规则》是为了进一步加强和规范事业单位财务管理，提高资金使用效益，促进事业单位健康有序发展，是我国事业单位财务管理改革的一件大事。
　　一、修订原《规则》是适应事业单位财务管理改革的迫切需要
　　原《规则》在过去15年对加强事业单位财务管理、规范财务活动起到了十分重要的作用。而随着事业单位改革的逐步深入以及内外经济形势的发展变化，事业单位经济活动出现了一系列新情况，原《规则》某些方面已经不能满足不断变化的客观实际，不能适应改革和发展的要求，修订原《规则》势在必行。
　　（一）原《规则》中一些规定与近年来推行的公共财政建设和财政改革等相脱节
　　过去15年，是公共财政建设与财政改革十分重要的15年，先后实施了“收支两条线”改革、部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购改革等，这些改革措施使得事业单位的财务活动发生根本性的变化，原《规则》也必须进行相应的调整。
　　1.收支两条线管理方面。原《规则》规定事业单位的各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理，即事业单位的财务收支核算实行大收大支，收支统管。事业单位的收入主要由财政补助收入、预算外收入及其他收入组成。财政补助收入纳入单位预算；属于预算外资金性质的收入要上缴财政专户，而事业单位其他不属于预算外资金性质的事业和经营收入等不上缴财政专户；属于预算外资金性质的收入从财政专户核拨回来的预算外资金纳入单位预算；而不属于预算外资金性质的事业和经营收入等直接纳入单位预算。事业单位收入中其他不属于预算外资金性质的事业和经营收入的核算与财政补助收入、预算外资金性质的收入的核算不统一，与“收支两条线管理”的有关规定不相符。
　　2.负债管理方面。原《规则》规定事业单位不允许进行负债发展。在改革开放新形势下，事业单位为了加快自身的发展，在财政拨款难以满足事业单位快速发展所需资金的情况下，事业单位通过银行贷款等手段多渠道筹措资金，事业单位客观上已经存在债务。事业单位因背上债务而需偿还固定的利息与本金，这将带来潜在的财务风险。因此必须建立健全财务风险控制和预警机制，将债务收支纳入预算管理，规范和加强借入款项管理，严格执行贷款审批制度和经济责任制，降低与防范财务风险。
　　（二）原《规则》已不能满足事业单位财务管理科学化精细化要求
　　在依法理财、科学理财和民主理财的现代财务管理要求下，财政部门正努力推进科学化精细化管理，对收入支出、资产负债、结转结余资金管理等方面提出了新的要求，财务监督管理也有待加强。原《规则》部分内容已难以满足目前事业单位财务管理科学化精细化的要求。
　　1.预算管理方面。部门预算改革首先对预算模式和编制方法进行改革。在实行零基预算原则的基础上，严格按类、款、项、目细化收支项目（预算科目），将预算单位的基本支出按照定员定额的原则在预算中单独编制，项目支出根据性质、用途分项目详细说明预算金额。其次强化和重视预算执行情况，避免预算执行的随意性。部门预算经“二上二下”编制程序，财政部门根据人民代表大会批准的预算草案批复的部门预算具有很强的法律效力，必须严格执行。预算编制—预算下达—预算调整—资金拨付—资金使用的全过程都在财政部门的监控管理之下。原来的预算管理办法缺乏编制预算时所需的基础数据及其合理依据，预算科目属于粗放型模式，编制不规范，模式陈旧，预算的审批与资源配置具有主观性，预算批复不及时以及年度预算调整频繁。
　　2.资产管理方面。原《规则》没有明确规定固定资产在使用过程中的价值损耗如何核算。目前事业单位固定资产只核算账面原值，不计提折旧，这与会计核算的配比原则不符合。随着时间的推移，固定资产账面上的价值与实物现时净值差额会越来越大；而以固定资产账面原值对等核定固定基金，造成净资产虚增，净资产账面价值不能真实反映资产的实际价值。
　　二、新《规则》体现新形势下我国事业单位财务管理改革的要求
　　我国的事业单位情况比较复杂，差异性比较大，大多在一线、基层，是提供公益服务的主要载体。随着各项事业快速发展、财政投入力度不断加大，人民群众对公益服务的要求不断提高。为了使宝贵的公共资源能够科学、合理、有效、节约地用于公益事业的发展，提供更多、更好的公共产品，全国120多万个事业单位的财务活动，在新形势下需要一部新的财务规则来规范，《规则》内容涵盖了事业单位所有的财务活动。新规则不但对原来的管理条款进行了必要的修订，还大幅增加了新的管理方面的内容与规定。新《规则》进一步规范事业单位的财务管理，解决目前事业单位财务管理中存在的突出问题；按照科学化、精细化管理的要求，创新和充实事业单位财务管理的内容和手段。具体表现在以下几个方面：
　　（一）进一步明确《规则》的适用范围
　　各级各类事业单位必须依照《规则》要求开展本单位财务活动。事业单位基本建设投资的财务管理，应当执行本规则。根据事业单位分类改革的需要，公益服务性组织和社会团体按照本规则执行，参照公务员法管理的事业单位由国务院财政部门另行规定。纳入企业财务管理体系的事业单位和事业单位附属独立核算的生产经营单位、事业单位经营的接受外单位要求投资回报的项目执行企业财务制度，不执行本规则。
　（二）加强预算编制和预算执行管理
　　根据我国《宪法》、《预算法》等法律法规，进一步完善事业单位的预算管理办法，事业单位实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补；实行“一个单位一本预算”，统一核算，统一管理，从基层预算单位开始编制预算，量入为出，保持收支平衡。事业单位应严格执行财政部门批复的部门预算。加强预算执行力度，批复的部门预算一般不予调整。加强预算执行分析，提高预算支出执行效率。加强决算管理，保证决算数据的真实、准确，全面真实地反映事业单位预算执行情况和人、财、物等方面的基础信息，并加强决算 审核和分析利用，稳步推进决算信息公开。
　　（三）规范收入支出管理，完善结转和结余资金管理
　　新《规则》对财政补助收入、事业支出的定义和支出的分类进行修改完善，加强收入管理，明确收入的范围，强化支出绩效管理。事业单位应当将各项收入全部上缴财政专户，与支出全部纳入单位预算，使事业单位收支管理更加全面完整。其中，单位的支出划分为基本支出和项目支出两部分，对基本支出预算采取定员定额的方法编制，对项目支出预算按照项目管理的规定编制。明确结转和结余概念，将结转和结余划分为财政拨款结转和结余资金、非财政拨款结转和结余资金两部分，结转和结余资金按规定使用。加强事业基金的管理，遵循收支平衡的原则，统筹安排，支出不得超出基金规模。
　　（四）加强资产、负债管理，建立健全财务监督制度
　　完善资产的分类，增加了在建工程，建立健全资产管理制度，合理配置资产，建立资产的共享共用制度。适当提高固定资产单位价值标准，实行固定资产折旧的事业单位不再提取修购基金，净资产账面价值真正反映资产的实际价值状况。新《规则》中提出应当建立健全财务风险控制机制和内部控制制度，对借入款项的管理进一步规范，有效防范财务风险。新《规则》新增加强财务监督管理，建立事前审核、事中监控、事后检查相结合，日常监督与专项监督相结合的监督机制。完善经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度，增强财务信息透明度。
　　（五）突出事业单位的公益属性，严格限定对外投资经营活动
　　目前，由于事业单位改革相对滞后，事业单位管理存在的一个突出问题是属性不明确。全国120多万个事业单位，有履行行政职能的，有搞生产经营的，也有从事公益服务活动的。新《规则》明确规定，事业单位应当严格控制对外投资。事业单位不得使用财政拨款及其结余进行对外投资，不得从事股票、期货、基金、企业债券等投资，国家另有规定的除外。这次修订规则突出了事业单位的公益属性，牢牢把握事业单位财务活动的方向，对事业单位对外投资、开展经营活动进行了严格限定。这是保障我国公益事业及事业单位健康发展的重要举措。
　　此外，事业单位财务管理的主要任务、专用基金管理、财务分析指标等内容在新《规则》中都作了进一步的修改完善。
　　三、贯彻落实新《规则》，推动事业单位财务管理改革
　　我国事业单位涉及十几个行业，情况比较复杂。为确保全国120多万个事业单位顺利实施新《规则》，笔者提出贯彻落实新《规则》的几点政策建议：
　　（一）加大宣传力度，尽快完成层层培训任务
　　新《规则》作为事业单位财务的一项基本制度，涉及面广，修订内容较多，对新规则内容进行学习培训的任务十分繁重。各地方各部门要按照分级负责的原则，结合自身实际制定培训方案，确保事业单位的学习培训工作落到实处。尤其是部门负责人要充分认识到《规则》的重要性和必要性，带领财务人员学习新《规则》，领会其精神实质，保证新制度的顺利实施。
　　（二）加快制定行业事业单位财务制度，明确具体实务操作规范
　　新《规则》是事业单位财务制度体系中的基本制度。事业单位种类繁多，涉及行业很广，教育、科学、文化、体育等各行业事业单位财务制度和单位内部财务管理办法都需依据新《规则》的规定进行修订完善。
　　1.新《规则》撑起了事业单位财务管理的制度体系，对事业单位资金的筹集、使用和分配作了统一规范，但具体业务的确认计量和披露需要会计准则和会计制度加以规范。
　　2.《事业单位会计制度（征求意见稿）》新增了国库集中支付改革、政府收支分类、财政拨款结转结余管理等财政改革政策涉及的会计核算，事业单位的会计核算一般采用收付实现制，但部分业务或事项可以采用权责发生制。这需要政策制定部门明确具体口径和使用范围，便于实务部门操作和运用。
　　（三）各级财政部门搞好统筹协调，各事业单位健全和完善单位内部财务管理办法
　　各事业单位在严格遵守新《规则》、行业财务制度等规定下，健全和完善内部财务管理办法，加强事业单位财务的基础管理工作，增强财会人员的业务素质，提升事业单位财务管理水平。各级财政部门要按照《关于学习贯彻〈规则〉有关要求的通知》（财办教[2012]9号）精神，根据新《规则》的要求，统筹协调，建立一套有效的内部分工协作机制，检查所属事业单位财务制度建设、财务管理、人员素质等基础情况，支持事业单位的财务管理改革工作，为新《规则》的实施创造良好的外部环境。
　　【参考文献】
　　[1]　中华人民共和国财政部令第68号——事业单位财务规则[S].2012-02-07.
　　[2]　吴理荣.修订《事业单位财务规则》势在必行[J].财政与发展，2007（8）.
　　[3]　魏乾梅.《事业单位财务规则》创新的几点思考[J].会计之友，2007（11）.