国家治理视角下的社保审计的方向分析

　目前，我国社会保障制度还不够完善，传统社会保障基金审计主要对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障基金财务收支的真实性、合法性和效益性进行的审计监督，其目标主要是保证社会保障基金的安全与完整，重在维护资金的安全和完整，监督资金收支管理是否真实，是否严格贯彻执行国家的各项政策和制度，是否存在违法违规问题等。在促进我国现代社会保障制度的建立与完善，充分发挥社会保障基金使用的经济效益与社会效益方面还显不足。其次，随着我国社保制度建设的推进，我国社会保障的覆盖面越来越广，种类越来越多，但是由于社会保障法律体系不健全，政出多门，且不稳定，导致经办机构挤占挪用、违规投资、损失浪费、虚报冒领等违规违纪现象层出不穷，严重影响社会保障事业的健康发展，因此，加强社保资金审计，有效服务国家治理显得十分必要。
　　一、目前社会保障资金审计的难点
　　（一）社会保障制度不够完善，审计定性和评价标准缺乏。目前我国经济体制改革还未彻底完成，与经济社会相配套的社保制度还不健全。社会保障法律框架体系所包括的社会保险法、社会福利法、社会救助法等法律中，《社会保险法》2010年才正式出台，《社会救助法》与《社会福利法》尚在立法之中。同时，《社会保险法》对试行的社会保险基金预算编制和执行还缺乏应有的法律约束力，各类相关法与法规没有成为一个有机体系，相互之间衔接不紧密，有的还相互冲突，社会保障的法律实施机制较为薄弱。社会保障法律法规不健全，使社会保障资金的管理法律约束力不强，造成审计依据不足，审计定性和评价难。比如社会保障基金审计中的效益性审计方面，很难确定统一的评价标准，也就不好对社会保障部门及其人员履行职责的情况进行评价。
　　（二）社保数据统计不准确，审计数据采集难。目前我国社会保障资金由人劳、财政、税务、保险机构等多部门经办和管理，社保资金征缴和管理地区间不统一，社保基础数据核算不规范，信息共享性差，不同部门的数据信息可能不一致，使得审计人员难以判断哪一家的数据更准确，审计数据难以正确分析采集。
　　（三）审计力量不足。社会保障基金种类繁多，收支渠道复杂，经办和管理机构众多，社会保障涉及人员多，利益关系复杂，政策性强，社会影响敏感度高，因此社保审计工作量大，难度高。而与之对应的审计力量却显不足。一是审计机关的人力有限；二是由于社会保障审计机构建立时间短，社会保障审计人员的专业技能与执法经验不够，致使审计力量不能满足实际工作需要。
　　（四）尚未建立专门的社会保障预算，社保审计缺乏应有的审计平台。社会保障基金审计要对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督，必须以社会保障预算为依据。社会保障预算尚未单独建立，必然导致社会保障基金审计缺乏应有的审计平台，而无法对社会保障基金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行有效的审计监督。开展社会保障审计，对于保障人民权益、促进社会保障体系不断完善等方面具有重大意义。
　　综上所述，我国社保审计面临的关键问题是我国目前社保审计制度还不健全，将审计提升到国家治理的层次，就意味着审计应当关注制度的健全性和合理性，而我国目前的社保审计仅局限于资金收付的安全性和真实性，对资金的效益性和社保制度的合理性问题揭示不够。
　　二、国家治理视角下改进社会保障资金审计工作的对策
　　（一）加强对我国社保制度的健全性进行审计。目前我国社会保障基金财政、财务制度不断健全，监督管理的方式和手段越来越完善，社保资金的真实性、合规性审计已经不是审计重点。社保审计重点必须转向社保制度的完整性、有效性和可持续性。制度的完善性是一切问题的根本，只有解决制度问题，才能既确保资金的安全、完整，又提高我国人民的社会保障水平，实现国家社会保障目标。因此社保审计要从制度层面入手，发现和揭露管理上、制度上和体制上问题，并查找问题产生的原因和提出切实可行的建议，从而推动我国社会保障制度的建立和完善。这就要求社保审计要加强绩效审计、责任审计，以对社会保障制度的有效性进行评价。再比如目前我国社保审计多以养老、失业、医疗等单项制度和资金为审计对象，因此不能揭示社保制度之间和不同社保资金管理之间存在的冲突和衔接问题。所以社保审计应当以健全社会保障制度的整体为出发点和归宿点，更多地发现和揭露我国社保制度的不合理之处，并提出改进建议，以促使社保体系的健全、完整和有效。
　　（二）改进社保审计组织方式。按照审计法的规定，目前我国社保审计采用“同级审”和“上审下”相结合的方法对社保经办机构及相关部门和单位进行检查监督。而各级政府既是社保基金经办和管理部门的领导者，也是审计机关监督和控制的对象，同时又是审计机关的领导者，这使审计机关的独立性大大折扣。因此，需要改进现有审计组织模式。具体做法如下：比如可以发挥社会审计的双向独立优势。在条件可能的情况下，将某些审计任务委托给会计事务所，或者请会计事务所对国家审计结果进行复核。再比如，国家审计机关可以积极发挥单位内部审计的作用，加强对内部审计机构的工作进行指导，通过单位内部审计部门避免社保基金管理中的违规问题出现。
　　（三）改进审计方法。社会保障基金经办和管理部门多，社保基金种类多，社保数据采集难，社保审计任务异常繁重，因此社保审计部门应当积极适应形势发展的要求，改进审计方法，提高审计效率。具体可以从以下几个方面改进：第一，探索联网审计。联网审计是利用计算机网络技术，将社保、财政、税务部门等被审计单位及其他数据关联方的计算机网络与审计机关相连接，再通过审计业务操作平台及配套的审计应用软件系统开展异地远程审计，可以满足实时、远程监控、疑点凭证的远程查阅、同类问题的自动发现、高度的信息共享等传统的手工审计方式和单机条件下审计无法满足的审计需求，实现审计目标，因此对于社保资金，审计机关必须要逐步开展联网审计，以提高审计质量和效率。 第二，更多运用审计抽样法。社保制度的执行和社保资金管理涉及多个单位，审计数据来源多，信息量大，如采用传统方法审计，直接核对相关数据，则审计工作量太大，很 难得出审计结论。审计抽样法则可以达到事半功倍的结果。第三，积极探索建立完善的绩效审计方法及评价体系。从国家治理的角度，社会保障基金的社会效益及经济效益反映了我国社会保障功能的实现程度，因此社会保障基金绩效审计是现代社保审计工作重要目标，是我国建立健全社会保障体系的要求，是与国际审计接轨的要求。我国绩效审计尚处于初步实践阶段，探索和完善绩效审计方法和绩效评价体系是开展绩效审计的前提。
　　（四）积极实施审计结果公告制度。我国审计体制使得国家审计机关权利有限，审计意见执行力度不足，所以必须通过审计结果公告方式引起媒体、大众和政府领导的关注，以督促被审计单位整改。社会保障基金审计应当建立审计通报、公告制度，将审计中发现的违纪违规事实和对被审计单位进行处理及处罚通过通报、公告等形式公开，利用公众舆论迫使其整改，从而推动我国社保制度完善，取得更好的审计效果。
　　（作者单位：汉中市审计局）