审计机关“四权分离”管理模式面临的新情况分

一、“四权分离”管理模式的优点
　　近年来，“四权分离”审计业务管理模式在审计机关得到了广泛认可和推广。这一崭新的审计管理模式给审计工作注入了新的生机与活力，创造了前所未有的有利条件。最近，我们对已经实施这一制度的部分审计机关进行了调研，就加强审计管理、促进审计事业科学发展来看，有利的因素主要有：
　　（一）较好地实现了审计权力制衡
　　虽然因受到机构编制的限制，有的审计机关实行的是“三权分离”，但至少已经将审计计划立项、审计查证、审计处理这几个关键环节分离。过去那种业务部门“想审谁就审谁”、“想什么时候审就什么时候审”、“想审什么就审什么”的随意性已经不复存在。这不但打破了审计权力行使过于集中的现状，而且随之产生的几个环节既互相独立，又互相制约，增强了对审计权力的制衡，过去“想怎么处理就怎么处理”、“想处理什么就处理什么”、“想处理到什么程度就处理到什么程度”的现象也已经成为历史，大大降低了审计权力寻租的可能。这也有利于加强审计机关的廉政建设。
　　（二）能有效提升审计质量
　　“四权分离”实行后，审计工作的四个主要环节分离，各个环节上的工作人员相对固定，这使得各个环节的职责和责任比之以前更为明确，而且随着时间的推移和实际工作经验的积累，这些环节的人员比以前更加熟悉各个环节、各自领域相关的法规、政策，各个环节工作的程序性、专业性，尤其是处理处罚的一致性大大提升。这不但有利于提升一个个具体的审计项目质量，规避审计风险，而且对于加强审计结果的综合开发、优化审计成果都有积极的意义。
　　（三）有利于树立审计机关的良好形象
　　“四权分离”后，被审计单位了解审计机关，不再是从前相对固定的一个审计组、几个人，而是变为在不同的阶段与不同的部门和人员打交道。从外部来说，有利于被审计单位更加全面、真实地了解审计机关，避免“一叶障目”；从审计机关内部来看，被审计单位会在不同的阶段对打交道的不同部门和人员做出相应的评价，这种“不是比赛的比赛”，带有竞争意味，会促使审计机关内部形成一种良好的向上的氛围，也会促使各个内设机构在被审计单位面前自觉注重形象，有利于共同塑造审计机关的良好形象。
　　二、“四权分离”管理模式的不足
　　但是，任何事物都是利弊相随，同样，“四权分离”对审计业务管理和机关建设的影响也是“双重”的。我们既要看到这些有利的因素，进一步坚定信心，更要看到不利的因素和影响，以有针对性地采取措施。从调研的情况来看，不利的因素和影响主要有：
　　（一）由于审计权力环节化的分解，增加了审计成本
　　“四权分离”是审计机关内部对审计权力的一种分解。这种对审计业务实施流程的再造，其目的在于审计权力的透明运行和相互制衡，这种对审计权力环节化的分解，势必造成审计过程中环节增多，成本加大。从调研的情况来看，主要表现在以下几个方面：
　　1.人力成本。实施“四权分离”，计划、查证、审理、处罚等各个环节的工作职责都以“法”的形式固定下来，特别是审理制度要求必须具有很强业务能力的人员才能胜任。而我国目前审计机关人员编制本身就偏少，经常满负荷运转尚难以满足项目的需要，“四权分离”后这一现实要求，更容易占用本来就并不富余的优秀审计人力资源。调研中发现，有的审计机关审理人员匮乏，审理人员工作量过大，本来应该对审计质量把关、消除风险的审理环节，现在反而有可能留下隐患。
　　2.时间成本。很简单的道理，实施同一个项目，中间的环节越多，需要的时间越多。这种环节之间的转换，已经成为法定的工作职责。环节转换，职责和风险随之转移。而转换之后，下一环节的人员为了规避风险，势必要对上一环节实施的情况和结果再熟悉一遍，做到心中有数，才能顺利开展工作，才能提出相应的、恰当的工作意见。如此，转换的越多，就会更多地占用审计人员的时间和精力。
　　3.效率成本。改革的目的在于提高各个环节的专业性，以进一步提高效率，缓解审计机关人力紧张的矛盾。但调研发现，或者因为推行时间短、人员专业素质还不够的原因，或者因为有的环节人员少的缘故，有的审计机关实行这一制度之后，个别审计项目占用的人员、耗费的时间并未减少，没有完全实现改革的目的，效率不高。从环节上说，一项工作、一个项目，中间经过的环节越多，经历的人员越多，其效率就有打折扣的风险。这本身就是一个需要不断研究和解决的问题。
　　（二）由于实施项目的主体多元化，增加了管理难度
　　1.审计权力的主体多元化。审计“四权分离”后，审计计划、查证等环节的分设导致事实上的审计主体多元，既容易导致审计责任尤其是风险责任的混淆，也可能导致更多环节、更多人员、更多机会的权力寻租，如果监督措施跟不上，就会增加廉政风险。一旦这成为事实，“四权分离”将会处于尴尬的境地。
　　2.审计成果的主体多元化。“四权分离”后，一个审计项目从审计立项到完全结束，整个过程就象“铁路警察各管一段”一样，审计工作主体的变化使得成果主体多元化，审计成果尤其是优秀审计项目的主体不再是从前的一个审计组，它应该包括每一个环节的所有参与人员。这不但对审计人员实施审计项目中的积极性有影响，而且容易降低审计组人员在现场实施结束后优化成果的积极性，弱化审计人员责任心。
　　3.审计环节的衔接多元化。从“四权分离”后的审计程序看，立项是一个部门，现场实施是另一个部门，处理又是一个部门，最后去督促整改落实的，又换了一个部门。虽然从外部来看，还都是一个审计机关，但实际上主体已经几次发生变化，可能会对被审计单位造成不好的印象，而且审计机关内部之间如果衔接不好也容易导致推诿、扯皮等现象。
　　（三）由于权力和责任的分散化，增加了各种风险
　　1.容易形成小团体。“四权分离”模式，是对审计权力过于集中现象进行改革的一种探索，它改变的只是权力过于集中，这 种权力并没有消失，只是分散了。从正面来说，它会形成互相制约的局面，但从不利的因素看，也有可能互相猜忌，互相防备，也可能使各个环节形成相对稳定的小团体，甚至为了小团体的利益互相隐瞒、违规违纪。
　　2.增加了廉政风险。如果说原有的模式下，可能发生廉政问题的只是个别人，那现在这个人并没有消失，而且因为染指权力的人多了，有可能出现问题的人反而增多了。比如，原来被审计单位只要跟一个审计组打交道就行了，现在却不得不面对三四个审计机关内设机构。这时，如果后续的管理监督措施跟不上，就有可能导致出现更多的权力寻租，增加了廉政风险。
　　3.弱化了整体意识。从前，一个审计项目是一个整体，从项目开始到最后的成果，都是由审计组长或者业务处领导为主来考虑、筹划和实施的。改革后，各个环节自成一体，尤其是成果主体的多元，不但会对审计人员的成果意识形成比较大的冲击，同时对审计人员质量的整体意识、机关形象的整体意识产生不利影响，容易形成各干各的、各管各的，弱化团队合作、整体作战的意识。
　　面对这些新的情况和问题，各级审计机关只有迎难而上，进一步加强调查研究，了解利弊真相，与时俱进，研究切实管用措施；进一步加大思想教育力度，强化项目一体化、责任一体化、成果一体化的“大审计”意识，在全体审计人员中牢固树立“大审计”的理念；进一步加强干部队伍建设，加大干部培训力度，重新设计与“四权分离”模式相适应的培训内容体系、方式方法，提高培训效益，不断提高职业化水平；进一步加大考核力度，制定分段考核实施办法，分别赋予不同分值，激发全体人员的责任感和积极性；进一步加大改革力度，不断完善配套新的政策、制度、规定，更好地扬长避短，克服不利因素。只有这样，才能把“四权分离”机制的有利因素和作用发挥到最大，为更好地发挥审计在国家治理中的免疫系统功能奠定扎实基础。
　　（作者单位：西安市审计局）