关于国家治理与国家审计的关系分析

　一、在审计项目上
　　国家治理的效率性和综合性要求构建审计项目的高效监测筛选体系。现有的审计项目都是每年年初在有关部门的领导和要求下，综合各方面的意见，经过各级审计机关的斟酌制定出本年度的审计计划方案，这些方案往往比较粗略、宽泛，甚至会出现有些单位在短期内重复审计而有些单位却多年漏审的现象，这些都使审计资源无法得到有效的配置，也不利于重大审计问题的及时揭示。国家动态治理的效率性和综合性就要求审计部门应该构建一个审计项目的筛选体系，该体系的功能就是有针对性、有时效性的对某一个被审计单位是否应该审、何时审、审几次、审到什么程度等做一个可控的监测，通过设置多个“审计触发点”，如被审计单位已审计年份、主要领导人是否调换、是否有案件举报或举报显著增多、财务收支数额突破某一监测上线、全球经济环境的突变等，对各被审计单位近年来的发展和变化做及时的了解和监测。因此，有了这些量化的“审计触发点”，审计部门在制定每年的审计计划方案时就可以有的放矢，明确方向，进行最大限度的资源调配。审计署可在全国范围内建立其所关注的各类行政事业单位、国家重点国企等的监测指标，建立一个总揽式的审计项目筛选体系，各省、市、县也可按照审计性质、审计行业等不同类型的划分依次建立自己所关注的被审计单位监测指标，如财政审计、金融审计、行政事业审计等都可在上述系统内建立自己的子系统进行多个指标的综合监测。该系统不仅对每年审计项目的筛选起关键作用，也是各审计部门对被审计单位近年发展和变化特点的总揽式监测，有利于审计部门参考这些指标从审前到审中再到审后对被审计单位进行全方位的审计剖析和政策建议。
　　二、在审计范围上
　　国家动态治理的权威性和广泛性要求构建全方位多层次广角度的审计监督体系。现有的审计虽然经过近年的改革，有逐渐向更宽广领域发展的趋势，但无论是“深圳模式”还是“顺德模式”也仅仅局限于对现有审计框架的改良式探讨，在具体业务上仍然是局限于一般的财务收支审计，经济责任审计、专项资产审计等往往由于各种复杂的原因而流于形式，不能达到原本审计的目的。因此，这就需要国家为审计赋予更加独立的权利和义务，赋予审计部门更多的权威性，使审计部门在执行审计过程中能够充分利用各部门的有效信息，不受牵制的调配各种与审计目标相关的资源，使审计不再仅仅是表面功夫，而是能够深入内部、深入底层、深入事实本质的利剑，让审计在捍卫国家利益中起到真正的卫士作用。因此，只有树立了审计机关的权威性，审计才能够向更加宽广的方向发展，今后不仅应从原有的财务收支审计过度到包括经济责任审计、专项资产审计等方面在内的全面审计，还要将审计与审计调查相结合、揭露问题与促进整改相结合、中央审计与地方审计相结合，更需要与纪检、监察等其他监督部门进行有效的协调配合，共享监督资源，共同致力于国家总体治理的最终目标。另外，绩效审计和风险审计应该作为今后审计范围扩展的两个重要方向，以金融审计为例，对农信社等金融机构的审计近年就从单纯的财务收支审计逐渐向信贷资产质量审计转变，今后还会将审计范围逐步扩展至对其组织架构和领导班子的绩效审计、资金投向审计、重要贷款项目风险专项审计、表外资产审计、银行效率及社会贡献审计等，全方位的评价金融机构的财务收支、风险、绩效、效率等与经济社会发展息息相关的指标体系。
　　三、在审计方法上
　　国家动态治理的客观性和准确性要求构建审计数据集成处理系统。在当前审计和信息技术不断结合的背景下，适时的建立各类审计数据的集成处理系统，使每一个审计项目开始前，不是先做审计方案，也不是先研究人员和时间如何调配，而是先进入我们已经构建完善的审计数据集成处理系统寻求帮助，该系统内拥有按照审计目标、审计性质、审计案例等不同类别分组的庞大数据，这些数据也不仅仅局限于数字，还包括文字、表格、图例等多种形式；不但有今年的数据，还有可以向前追溯的历史数据；不但有从被审计单位采集的各类财务、内控、人员等客观数字，也有审计人员在审计过程中添加的各类审计调查、审计思考、审计经验、审计交流等可以利用的审计成果；不但有审前分析性数据，也有审中的交互性数据，还有审后的总结性数据，这样的信息系统将以时间为长度，以数据为广度，以项目为深度，搭建一个三维立体化的数据平台，并不断随着时间的发展进行更新和修正。审计署可以作为这个系统的牵头人，借鉴各地的经典案例，例如陕西省厅近年的养老保险联网、内控系统以及金融联网审计的初探、西安市局的财政审计平台和住房公积金审计系统等都可以作为一个子系统，并入该审计数据集成处理系统中去。审计人员在该系统中提取所需要的数据对其进行再加工并揭示各种数据的变化趋势，用以指导进一步的审计工作，而在该次审计结束后，也应自觉将本次审计的数据录入该系统中进行下一次的交互循环利用。
　　四、在审计方向上
　　国家动态治理的预期性和导向性要求构建审计快速预警处理机制。现行审计主要扮演的还是事后审计的角色，对事前审计的经验仍然有所欠缺。事前审计应分为两个阶段，一是预警阶段，二是快速处理阶段。在预警阶段，审计部门可以综合所掌握的各类数据对当前经济形势进行预测，并将其作为日常审计事务中的一个关键点，持续关注经济中的各种财政、金融、国有资产管理等领域信息以及三农、环保、投资、社会稳定等方面一些苗头性和倾向性的问题，对可能发生的问题和危机进行综合预测和报警，将风险事件的发生和程度控制在一定范围内，如对各省市即将上马的各类项目派出专人在项目论证期就进行跟踪审计，从审前到审中再到审后，全程给予审计监控，使重大问题的发生率大大降低。而快速处理阶段，则是在问题刚刚发生但还未造成扩大影响的前提下，进行快速反应，快速进驻有关单位，如在2008年经济危机刚刚发生时，审计就应该先行，深入到有可能受到冲击的被审计单位中去，快速进行各种资产负债的盘库和效益评估，对被审计单位应对金融危机进行宏观指导，同时也对即将到来的大范围风险扩散进行导向性的抵御。这时的审计人既是审计师又是评估师还是风险战略师，其所扮演的角色应该围 绕着为国家治理服务的大方向随时转变。
　五、在审计观念上
　　国家动态治理的参与性和公众性要求树立“审计供求观”和“审计互动观”。“审计供求观”主要是改变现行审计的被动审计局面，实现哪里有需要就去哪里审计的新型审计观念，使审计在一定程度上接受“市场化”的洗涤，让审计供给和审计需求真正的结合起来，例如由被审计单位提出他们在财务、业务、人员等方面的问题、现状和困难，由被审计单位向审计机关发出“要约”，审计机关综合评定该单位的可审性、问题的复杂性和事态的严重性，以国家综合治理这个大方向为指导对被审计单位进行审计并提供相关指导和专业建议，这种审计供求观的建立，就对我们的审计人员提出了更高的要求，要求审计人员不但要有审计方面的专业知识，也要兼具企业管理、计算机、财务筹划、风险监督、效能测评等各方面的知识积累，这不但会促使审计人员加快其知识的更新换代、提高其个人素质，也会使其他行政、企事业单位在被审计后真正体验到审计的好处和关键作用，进一步树立审计的公信力和权威性。而“审计互动观”则要求审计的全过程都有公众的参与，全方位的与公众进行互动，审计说到底仍然是本着为人民服务的宗旨对政府行为进行监督的机构，因此让公众参与审计就成为其发展的必然趋势。
　　六、在审计效果上
　　国家动态治理的建设性和服务性要求构建审计成果支持系统。国家审计的最终目的是为国家治理提供独立的审计意见、有效的政策建议、有建设性的管理方案和创新型的思维模式和治理理论，这就要求国家审计构建一个综合性的审计成果支持系统，该成果支持系统应至少由四部分组成：一是结果公告，应不断坚持和完善审计后的结果公告制度，提供更加透明的审计报告，提高公众参与的积极性，扩大审计公告的受众范围，延长审计公告时间；二是跟踪整改，审计的目标就是发现被审计单位的问题，改善被审计单位的财务和管理状况，因此跟踪整改落实情况是审计成果最直接的体现，针对现有审计只审不改，改完又犯的现状，加大审计整改落实的力度，提高审计整改的权威性和强制性，以及加强纪检、公安等有关部门对审计决定的配合落实都是审计的成果体现；三是政策支持，审计成果的一个集中体现就是对国家政策提供有建设性的意见和建议，审计人员可以利用上文中所提到的各种系统中的数据、资料和背景，深入分析并揭露体制性障碍、机制性扭曲、制度性缺陷和管理漏洞，小到审计要情，中到单个审计项目的审计报告，大到审计综合报告都是审计参与政府微观、中观和宏观管理的有效途径，也是审计成果最好的体现。四是资料收纳，应结合上文中提到的审计数据集成处理系统，专门建立一个审计资料库，不但要形成审计决定书、审计建议书等对被审计单位的执行类资料，还要形成解决对策、政策改进、治理方案等的服务类资料，更要形成审计人员在审计过程中形成的各种审计思考、经验案例等的总结类资料，将其全部纳入审计数据集成处理系统，为以后的审计打下基础。
　　（作者单位：陕西省审计厅）