新《事业单位财务规则》下高校预算管理的技巧

摘要：近几年来，随着市场经济改革的逐步完善，事业单位改革不断推进，其预算管理发生了重大变革，对高校预算管理也提出了新的要求。新修订的《事业单位财务规则》于2012年4月颁布实施，为高校预算管理改革指引了新方向。在新《事业单位财务规则》下，本文针对目前高校预算管理中存在的问题，对如何更好地实现高校预算管理的科学化、精细化，提高预算的绩效管理提出几点看法。
　　关键词：高校 预算管理 绩效管理
　　一、预算管理制度的变革
　　近几年来，行政事业单位预算管理改革不断推进，部门预算的推行、特别是在2011年开始将预算外资金纳入预算内管理背景下，中央部门三公经费的公开加强了预算的透明度；政府收支分类的实施有效地管理了财政收入与财政支出；国库集中收付制度的资金拨付改革加强了预算资金的管理；政府采购和收支两条线等一系列改革措施，都对高校预算管理、会计核算提出了新的要求。2012年2月财政部68号令正式颁布了新修订的《事业单位财务规则》，并于4月1日起实施。新《事业单位财务规则》共分12章、68条，从预算管理、收入管理、支出管理、结转和结余管理、专用基金管理、资产管理、负债管理、事业单位清算等方面，简明事业单位财务管理制度，准确财务管理内容，强化财务管理措施，严格财务管理权限，使事业单位的财务管理向更科学、更合理的方面发展。
　　新《事业单位财务规则》是最高层次的基本制度，作为其13个子行业之一的高等院校，在新《事业单位财务规则》指导下，不断完善的新《高校财务管理制度》也将随后出台。新《事业单位财务规则》中对预算管理有了新的界定：为符合事业单位改革和发展的要求和预算绩效管理的要求，将原《事业单位财务规则》“事业单位预算是指事业单位根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划”中的“任务”改为“目标”，并提到计划之前。由此可见，高等院校预算管理不再仅仅是简单的按照高校发展计划和任务编制预算，向财政“要钱”与“花钱”，而是要将预算管理与高校的发展战略目标紧密联系，根据高校远期、近期战略目标编制好年度财务收支计划，把目标管理、预算管理和绩效评价有机结合起来，形成以目标为指引，预算为主线，部门为基础，绩效为核心的绩效预算管理。
　　二、当前高校预算管理存在的问题
　　目前，高校预算管理还存在种种问题，具体表现在以下几方面：
　　（一）高校预算管理与其发展战略目标结合不够紧密。传统的预算管理模式一般是根据当年的计划和任务编制一年的收支计划，较少考虑到学校和校内各部门的中长期发展规划和学校资金供给间的协调关系，不利于高校长期规划的实施。
　　（二）高校综合预算编制方法缺乏科学性。在编制校内综合预算过程中，虽然目前已改变了由财务部门单一编制的现状，改为以部门为基础编制单元，但是，由于公用基本支出中定额定员的量化有一定难度，编制方法缺乏科学性，导致各部门的预算编制出现随意性、不均衡性；加之全面预算管理的理念在各部门领导及普通员工中的宣传不到位，出现盲目编制预算的行为，导致预算编制的准确性不高，并直接影响到其后续执行，不利于有限的教育资源在校内合理流动和高效配置。
　　（三）重预算指标分配，轻预算绩效管理。目前，高校财务部门的预算管理侧重预算指标分配，忽视了预算执行过程及结果的绩效评价。每年在预算指标批复下达后，学校只是在预算额度内将款分给各部门，而使用效果却疏于监管，资金的成本效益原则未得到有效贯彻，不利于总结经验，制定学校以后年度更加科学化、精细化的预算管理。
　　三、针对问题提出改进措施
　　上文已述，根据新《事业单位财务规则》，高等院校预算管理不再仅仅是简单的按照高校发展计划和任务编制预算，而要将预算管理与高校的发展战略目标紧密联系，根据高校远期、近期战略目标编制好年度财务收支计划，把目标管理、预算管理和绩效评价有机结合起来，形成以目标为指引，预算为主线，部门为基础，绩效为核心的绩效预算管理。针对高校预算管理存在的问题，笔者对改进高校预算管理提出以下改进措施：
　　（一）高校预算管理与高校目标管理相结合。高校预算管理应同学校发展战略目标紧密结合。高校的发展战略目标可分为横向和纵向两个层面，横向层面是由总体战略目标和总体战略目标分解出来的各部门的目标组成，学校的总体战略目标处于管理的中心和支配地位，各部门的目标一方面是总体战略目标的分解，另一方面，各部门目标之间相互协调，形成一个统一的目标组织系统，既保证上级目标的统帅和宏观控制作用，又保证同级部门之间的公平有序竞争；纵向层面，高校的发展战略由长期发展战略目标和短期发展战略目标组成。高校预算部门根据学校的总体战略目标提出指导性预算，各职能部门根据自身实际情况，拟定自己的预算计划，最终由预算部门分析、汇总、审核。科学的预算管理就是从高校的全局出发、总体与分部门目标出发，既要考虑学校事业发展和建设的需要，又要考虑学校财力的可能；既要保证重点，注重效益，又要向教学、科研倾斜，进行综合平衡，统筹安排学校的各项资金，让有限的教育资源在校内合理流动和高效配置，全面反映学校的财务收支和总体规模，确保学校教育事业的可持续发展。
　　（二）树立全面预算理念。全面预算是根据学校事业发展目标和任务，运用货币化手段对特定时期的收支活动和资源配置加以规划，对预算执行过程实施控制的管理，对预算执行结果和差异进行分析，通过计划、执行、监控、分析等执行手段的综合运用，分解和落实预算管理要求，以实现学校既定的发展计划的战略目标。其核心是全员参与、全额预算、全程监控。全员参与就是重视各职能部门在预算管理中的基础作用，使全校各级领导和职工充分认识预算的功能，将预算目标层层分解，建立“做好预算，人人有责”观念，增强全员“成本”“效益”意识；通过学校各职能部门对预算过程的参与，把各部门的年度计划目标和学校资源通过透明的程序进行配比，按照“轻重缓急”安排预算，达到有限资源的有效配置和利用；全额预算则指学校预算不仅仅包括财务预算还包括业务预算和资本预算。全程监控指的是 预算管理不能仅停留在预算指标的下达，预算的编制和汇总上，更重要的是要通过预算的执行和监控、预算的分析和调整、预算的考核和评价，真正发挥预算管理的职能和对预算管理活动的指导。
　（三）科学预算编制方法。高校综合预算是按照上级部门要求编报的部门预算，主要包括收入、基本支出和项目预算等内容，预算编制的方法中基本支出预算编制应做到人员经费按定员、公用经费按定额，项目支出预算要对项目进行论证，区分轻重缓急排序，科学合理地选择项目。在编制标准的确定中，如何确定公用经费单项定额标准和调整系数是最大难题。高校可以用统计分析法对同类高校历年公用经费使用情况进行审核和评价，来确定公用经费单项定额标准。使各职能部门在编制预算时有据可依。高校预算管理部门再对各职能部门编制的公用支出预算编制数，通过调研和征询，逐项审议各项费用开支的必要性、合理性并确定其数额的大小。在编制的具体方法上除采用定期预算、零基预算的同时，可以积极采纳滚动预算、弹性预算、增量预算，尤其滚动预算可以借助预算控制机制使预算资金的安排更加科学合理，具体的方法是：滚动预算可以把整个项目分成若干个阶段来落实，每个阶段根据前一期的预算执行情况对以后阶段进行修订，增加或减少下一阶段的预算额度，如此逐期安排预算资金，这样有助于确保学校各项工作的有序连续地进行，同时，保证目标的质量。与其他预算方法相比，滚动预算更具有动态性的特点，可以充分发挥预算的指导和控制作用。
　　（四）构建高校预算绩效管理模式。预算绩效管理是近几年部门预算管理的重要创新，构建高校预算绩效管理模式，就是要建立“预算编制有目标、预算执行有监控、项目完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果要运用”的管理模式。由于各种原因，高校基本支出绩效预算量化考核存在难度，可以先对项目支出进行“项目绩效预算”，先试点后推开，然后再全方位推行“部门绩效预算”，逐步构建过程与结果相结合、效果与效率相结合的预算编制模式。通过对绩效管理项目共性与个性绩效评价指标的设置，以计划标准、预算标准、行业标准、历史标准作为绩效指标评价的标准，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法以及公共评判等方法，在比较中作评价，以取得最佳绩效评价结果。为充分发挥预算管理的权威性和对管理活动的指导作用，畅通的信息传导与反馈则是最终实现绩效预算管理的保障，具体来说就是高校的预算管理和会计信息系统密切配合，预算执行过程中的任何反常现象都应通过会计信息系统体现出来，通过预算中的预警制度，及时发现和解决预算执行过程中出现的问题，最终实现绩效预算管理。
　　参考文献：
　　1.陈燕.高校预算管理与财务制度创新[J].商业会计，2008，（4）.
　　2.赵含云.绩效预算的难点分析——基于理论假设的视角[J].经济经纬，2007，（2）.