综合经营环境下我国金融监管体系的模型建设

　摘要：综合经营逐渐成为未来金融业发展的重要趋势，我国现实情况下的分业监管模式与综合经营这个国际潮流如何“契合”？本文认为，需要改革我国现行的金融监管体系，构建与综合经营相适应的、符合我国具体国情的金融监管体系，稳步推动我国金融业的发展。
　　关键词：金融业 综合经营 监管体系
　　综合经营是金融业的一种经营业态，是指金融业各行业之间的业务交叉渗透，即银行、保险、证券、信托等金融机构都可以进入上述任一业务领域。随着全球经济一体化、金融自由化和金融创新的发展，综合经营已成为现代金融业的发展趋向。我国现实情况下的分业监管模式与综合经营这个国际潮流如何“契合”？尤其是中国银监会成立后，金融风险监管责任“一肩挑”的央行已经基本脱离了监管职能，仅剩下一项并非“独立的货币政策”职能。对于这样的金融环境，似乎可以用“综合经营、分业监管”这对矛盾的概念来形容。如何在稳定中发展我国金融大局，正严峻考验着我国金融的发展。金融业的综合经营必然要求改革我国现行的分业监管模式，构建与其相适应的综合监管体系。
　　一、 我国现行金融监管模式及存在的问题
　　我国现行的金融分业监管模式是与自1993年开始推行的分业经营模式相适应的。在分业经营框架下实行分业监管模式，银监会、证监会、保监会三大监管机构相对独立，各自设立自己的分支机构，自成系统，各司其职。这种专业化的监管格局使得各监管机构监管的专业性和力度较强；但在金融业综合经营趋势下，这种以机构类型确定监管对象及监管领域的金融监管模式明显滞后，已经表现出了许多不适应的方面。
　　（一）监管机构之间缺乏有效的沟通协调机制
　　目前“一行三会”的监管格局，有分工但缺少联系，在实践中由于存在利益本位，不同监管机构的监管目标会产生监管冲突：国务院派驻的国有金融机构监事会的监管目标是维护国有资产的保值增值，保护国家这个大股东的利益；银监会的监管目标是保护存款人的利益；证监会的目标是保护股东即上市银行的利益，上述监管机构又都直属国务院领导，地位平等、各司其职、难以沟通，导致重复监管。
　　（二）金融监管措施不力
　　从金融监管手段看，我国金融监管长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。基本金融法律与实际工作的要求相差甚远，没有具体的实施细则，监管难以做到有法可依和违法必究。
　　从金融监管方式来看，我国的金融监管主要是外部监管。由于自我约束、自我管理机制不健全，自我监管能力极低。
　　从金融监管内容来看，我国金融监管中的风险监管几乎是空白，监管部门将主要精力放在机构审批和业务审批上，对金融机构日常营运监管较少。
　　从金融监管标准来看，对银行等金融机构的检查和评级以及风险管理没有一套统一的具体量化标准，监管行为随意性强。
　　（三）对金融风险控制缺乏有效性
　　由于对跨行业金融产品缺乏权责的明确界定和职能的严格定位，容易导致监管权力之争和责任不清，出现监管重复、交叉和监管真空，不仅增加了监管成本，也严重影响了监管效率。目前银监会、保监会和证监会三家监管机构尝试在分业经营、分业监管的原则上，根据通过实行主监管制度来解决金融控股公司的监管难题，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质、归属实施分业监管。但金融控股公司的监管还存在多方面的空白和盲区。
　　二、建立适合我国国情的金融综合监管体系
　　笔者认为，现阶段，我国的金融监管组织结构无需进行根本性变革，而是重在调整金融监管的微观重点，各金融监管部门在分业监管的基础上加强协调与合作。为此，我国可借鉴和参考美国的“伞式监管+功能监管”的模式结构，建立符合现实情况的有特色的统一监管协调机制下的分业监管体系。
　　（一）从机构监管向功能监管转变
　　所谓功能性金融监管是指依据金融体系的基本功能而实行的监管，功能性监管强调的是金融产品本身所要实现的基本功能，与机构性监管相比较能够实现跨产品、跨机构、跨市场的协调，有助于减少监管部门之间的职能冲突、监管重叠和监管真空，有利于提高监管效率，降低监管成本。
　　在不改变现有金融监管组织架构的基础上，以功能性监管覆盖金融经营全范围，从银监会监管银行、信托机构，保监会监管保险机构，证监会监管证券机构的机构监管，转变为按照监管对象的业务活动和性质分别进行监管的制度安排，形成银监会监管银行和信托业务，保监会监管保险业务，证监会监管证券业务的格局。从整体上把握金融业的风险，更好地解决各种金融创新产品监管权力和监管责任的归属问题，监管部门不必再通过限制金融创新来维护金融业的安全，从而为我国金融创新和发展创造一个更为宽松的环境。通过制定专门的裁定原则和指定裁定机构对新涌现的金融产品的功能进行分析定性，适时解决该金融产品的监管归属问题，从而大大减少监管职能的冲突、交叉重叠和监管盲区，有效地控制和防范“监管套利”行为。同时，由于金融产品的基本功能具有较强的稳定性，因此，据此设计的功能性监管的监管模式和监管规则更具连续性和一致性。从这个意义上讲，功能性监管也更适应综合经营对金融监管的要求。
　　（二）建立主监管制度
　　根据金融机构的业务性质，在银监会、保监会和证监会三家监管机构中，确定一家为主监管机构，负责对综合经营机构的所有业务和风险进行并表监管，确保综合经营机构的资本充足和公司治理良好；其他两家监管机构按照分业监管原则负责对附属机构监管，确保附属机构按照行业监管标准审慎经营。以这一监管分工原则为基础，主监管机构和辅监管机构分别在不同层面上，持续地实施市场准入、非现场监测和现场检查等具体监管活动。
　　在主监管机构和辅监管机构之间签署监管备忘录，以解决监管交叉和监管空白的问题，目前我国在银监会、证监会和保监会之间已有类似安排，要以此为基础，根据综合经营的发展情况，对这一机制进一步完善。
　　（三）建立四角伞型网状监管体系“伞型”的顶端是国务院领导下常设的中国金融监管委员会，其与四角的连线表示领导与隶属关 系；“四角”分别代表央行、银监会、证监会、保监会，它们均有各自的职能；“网状”是指四角之间的连线，既表示信息的沟通与共享（如及时沟通有关金融市场风险和营运情况等），也代表其间的联系、磋商和协调机制（如共同制定防范金融风险的方案和对策、协调化解金融风险的措施和步骤等）；“四角”的下属层次（图1中标出了央行、银监会、证监会和保监会），既是伞型的延伸，也是各子系统的构成要素。该监管体系按照统一领导、统一指标体系、分级监控的原则来运行，设置专门机构进行监管协调。
　　金融监管委员会的作用更多地应当体现在金融战略的制定上。当前金融领域的各种问题和矛盾或多或少与缺少清晰的金融发展、改革与开放的战略有关，因此金融监管委员会未来的重心应将制定国家金融战略和金融业发展战略作为重要的工作内容。金融监管委员会关键是要发挥更高层次的整合作用，其职能应该是关注并表监管、金融创新以及一些空白监管地带。
　　另外，金融监管委员会除监管职能外，还应该有强有力的协调功能，比如监管部门之间的监管冲突、货币政策的协调及推动与金融综合经营相关的立法工作等。
　　金融监管委员会作为伞型监管人，与功能监管人必须相互协调、共同配合。为了避免监管重复与监管过度，伞型监管人的权力亦应受到一定的限制，即各专业监管机构对其监管对象拥有监管优先权，金融监管委员会必须尊重各专业监管机构的权限，尽可能采用其检查结果或分析报告作出监管决策。一般情况下，金融监管委员会不得越过三大监管机构对其监管对象进行监管。只有当无法从专业监管机构获得相关信息或情况特殊时，金融监管委员会才可直接对其监管对象进行检查。
　　三、完善金融综合监管体系的措施
　　（一）健全金融监管法制体系
　　目前，虽然以《证券法》、《商业银行法》、《保险法》等为代表的金融法律体系框架初步形成，但相对于业务的迅速发展而言，尚有不少空白点，难以形成强有力的约束。因此，根据我国经济和金融发展的实际情况，应尽快修改和完善金融法律法规，进一步细化相关办法和实施细则，建立以条例实施细则为主的制度体系，明确界定金融控股集团的市场准入、母子公司的业务范围、资本充足率等规则。
　　（二）加强综合经营的全过程监管
　　1.设置严格的市场准入门槛。市场准入既包括机构准入，也包括业务准入。监管机构对综合经营机构的各项业务均作出具体、严格的市场准入资格和实质条件规定，构建一套衡量金融机构开展综合经营业务能力和风险的指标体系，对不同机构加以分类，进行有区别的分类管理和准入。
　　2.建立资金、业务和信息交流三重防火墙。首先，建立资金防火墙，禁止或限制资金在金融集团内部的任意流动，保证银行业、证券公司、保险公司相互之间不仅是独立法人，而且具有相对独立的经济利益，按市场原则运作。其次，建立业务渗透防火墙。严格限制银行与证券子公司之间的业务往来，可以防止银行将资金大量投入股市及由此引起的股市过度投机，保证银行的安全。再次，建立信息交流防火墙。在金融集团内部，保持高效的信息流动可以为内部融资、共同营销、产品开发、网络共享和品牌延伸等提供方便。但是，过度的信息流也会导致一些不良后果，带来风险传递和利益冲突。因此，建立信息交流防火墙，可以阻止银行与证券公司之间有害信息的流动，防止利益侵占和不公平竞争。
　　3.建立风险评估和信息披露制度。建立覆盖综合经营机构表内外业务的全面风险监测体系，有针对性地开展全面风险评价和持续监管，确立风险评估制度，构建风险预警机制。建立金融综合经营的风险信息公开披露制度，降低金融监管部门与综合经营机构之间的信息不对称。强化第三方独立信用机构对综合经营机构的调查及监督，降低投资者与综合经营机构之间的信息不对称。
　　4.强化对高风险业务的控制。建立综合业务的杠杆率监测与控制机制，开展综合业务的机构须分类设定杠杆率上限，披露相关业务的杠杆率使用及变动情况。综合经营机构须加强综合业务的资本控制和权限管理，凡涉及高资本消耗或高杠杆率的业务，应设立严格的内控措施，及时、充分的披露。
　　5.加强市场退出监管。建立科学全面的综合经营绩效评估体系，对综合经营的实际效果及时加以评估，对成效负面的金融机构，予以警告或停业整改。
　　（三） 建立全社会广泛参与的多层面全方位的金融监管体系
　　一个完善的金融监管组织体系，应在以政府监管为核心的基础上，充分发挥金融机构和金融行业自律监管的补充作用，并鼓励全社会广泛参与，建立健全多层面全方位的金融监管体系。一方面，要加强金融行业协会建设，如银行业协会、证券业协会等，形成法定监管主体与多种市场监管力量的合理分工与协作，通过自律性组织的辅助监管，弥补现行法定监管的不足，并促进法定监管主体改进和完善监管工作。另一方面，应充分发挥市场中介机构的监督作用，降低法定主体的监管成本，保证法定监管主体的有效监管，注重政府监管与市场纪律的有机结合。
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